初夏時節(jié)，海滄大屏山公園內(nèi)游人如織。人們在“霧森系統(tǒng)”打造出的奇境中漫步的時候，大多不知道，這里幾年前曾經(jīng)要規(guī)劃建設(shè)一座星級酒店。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃中，這塊土地都是作為建設(shè)用地的，項目的實施似乎不存在障礙，然而在“多規(guī)合一”的“一張藍圖”上，項目用地卻與生態(tài)控制線產(chǎn)生矛盾——它處在“一張藍圖”劃定的981平方公里生態(tài)控制線內(nèi)。經(jīng)過協(xié)商，酒店項目被取消，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相應(yīng)作了調(diào)整，這才有了如今一個完整的大屏山公園，成為市民休閑健身的好去處。

　　發(fā)展規(guī)劃管目標(biāo)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管坐標(biāo)，土地規(guī)劃管指標(biāo)。正如海滄大屏山公園建成過程中的曲折一樣，曾經(jīng)由于“多規(guī)共存、各自表述”，我市規(guī)劃之間相互矛盾、不和諧，造成規(guī)劃的約束和整體管控作用失效。黨的十八大以來，我市對癥下藥，在全國率先啟動并持續(xù)推進“多規(guī)合一”工作，通過實現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性的體制改革，明確城市發(fā)展底線、理順規(guī)劃體系、重構(gòu)空間規(guī)劃秩序、形成空間規(guī)劃“一張藍圖”、建成運行“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺……種種成果，從源頭上解決“規(guī)劃打架”問題，避免城市“攤大餅”式擴張。

　　適應(yīng)新形勢，把握新要求，開啟新時代。當(dāng)前，廈門落實黨中央、國務(wù)院、自然資源部部署，在“多規(guī)合一”工作取得豐碩成績的基礎(chǔ)上，又正開啟一段深化改革的探索之路——踐行新發(fā)展理念，以人民為中心，我市通過建立“體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強化權(quán)威性、加強協(xié)調(diào)性、注重操作性”國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，正在探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，以進一步體現(xiàn)空間規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)生態(tài)文明、完善政府治理機制、保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的高位戰(zhàn)略指導(dǎo)作用，為全市高質(zhì)量發(fā)展落實趕超提供空間保障，不斷實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

　　昨日，自然資源部在我市召開推進“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃工作現(xiàn)場會，來自全國多個省市的自然資源主管部門主官或主要負責(zé)同志匯聚一堂，共同探討新時期下空間規(guī)劃體系改革的新方向、好做法。廈門作為首個發(fā)言的城市，對推進“多規(guī)合一”改革、構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系等相關(guān)工作情況進行了生動展現(xiàn)，收獲了現(xiàn)場會聽眾的頻頻點贊。許多人評價，廈門發(fā)揮國土空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護方面的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，以高質(zhì)量的科學(xué)規(guī)劃謀劃城市發(fā)展愿景，已經(jīng)形成獨一無二的廈門做法，值得借鑒、推廣。

　　關(guān)鍵詞1 統(tǒng)一“三底”

　　加強國土空間基底的整合和分析

　　在廈門自然資源和規(guī)劃管理部門看來，國土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，應(yīng)以國土空間為基礎(chǔ)底盤，以資源統(tǒng)籌、資源利用、資源保護、資源配置等目標(biāo)為核心，以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，最終實現(xiàn)國土空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互銜接、分級管理。而實現(xiàn)“統(tǒng)一的底圖、統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線”，就是構(gòu)建國土空間規(guī)劃最基礎(chǔ)的起點。

　　地基建設(shè)決定上層建筑，廈門將加強國土空間基底的整合和分析作為“地基”。首先，通過統(tǒng)一“底數(shù)”來統(tǒng)一規(guī)劃編制基礎(chǔ)——廈門市以信息平臺為依托，匯集現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)覆蓋全域各類資源要素，并以“三調(diào)”為基礎(chǔ)，統(tǒng)一用地標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一坐標(biāo)系，彌補自然資源現(xiàn)狀深度廣度不足的短板。同時，通過與國土空間總體規(guī)劃同期開展專項規(guī)劃編制，強調(diào)空間規(guī)劃體系建構(gòu)，令規(guī)劃數(shù)據(jù)的權(quán)威性更強，并以國家確定的坐標(biāo)系統(tǒng)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，便于上下對接。

　　與此同時，統(tǒng)一規(guī)劃底圖、凸顯底線約束。在“多規(guī)合一”階段劃定了生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界的基本結(jié)構(gòu)，確定城市國土空間基底的基礎(chǔ)上，以“三調(diào)”工作為抓手，開展“雙評價”“雙評估”，更加科學(xué)分析國土空間基底，統(tǒng)一規(guī)劃底圖，重點解決國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)與部門現(xiàn)有指標(biāo)不一致的問題，重新核定2035年的規(guī)劃指標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞2 生態(tài)優(yōu)先

　　編制“多規(guī)合一”的國土空間總體規(guī)劃

　　綠水青山就是金山銀山，廈門推行“多規(guī)合一”改革、構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系至今，一個理念貫徹始終——生態(tài)優(yōu)先。廈門堅持綠色發(fā)展理念，力求構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系，引導(dǎo)建立區(qū)域協(xié)調(diào)功能互補的空間格局的同時，還將山水林田湖草作為生命共同體，統(tǒng)籌謀劃自然資源的開發(fā)利用、整治修復(fù)，以提升國土空間的開發(fā)保護利用水平，大力推進生態(tài)文明建設(shè)。

　　通過統(tǒng)籌空間布局強化自然資源保護是第一步。廈門構(gòu)建“一灣、多島、一屏、十廊”的全域空間格局，保護各級各類重要的自然資源，包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等。陸海統(tǒng)籌方面，形成陸海協(xié)調(diào)、科學(xué)合理的海岸帶空間布局，除珍稀物種國家級自然保護區(qū)外，其余近岸海域功能調(diào)整為與陸域相協(xié)調(diào)的旅游休閑娛樂區(qū)，同時逐步調(diào)整海洋保護區(qū)緊鄰陸域?qū)⑺锌赡軐χ腥A白海豚造成影響的產(chǎn)業(yè)布局和項目。對規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展需要的用海納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和有條件建設(shè)區(qū)計入統(tǒng)計指標(biāo)。此外，嚴(yán)格遵守國家有關(guān)圍填海的規(guī)定，除重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，不新增圍填海項目。

　　更進一步，優(yōu)化“三線”——生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。我市為了保證生態(tài)保護的空間完整性，對空間進行整合，化零為整，優(yōu)化了陸域生態(tài)保護紅線，同時納入海域部門劃定的海域生態(tài)保護紅線，體現(xiàn)全域的生態(tài)保護。同時，基于“雙評價”和景觀生態(tài)學(xué)的研究，評價確定自然生態(tài)格局，延續(xù)十大山海通廊，分時序、分類別，優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。為了讓百姓看得見山、望得到水，我市還在中心城區(qū)結(jié)合生態(tài)廊道布局永久基本農(nóng)田，形成生態(tài)綠楔進入城市，強化空間約束。

　　值得一提的是，我市還通過森林植被修復(fù)、水體環(huán)境整治、濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、土壤污染防治、小流域整治、海綿城市建設(shè)及礦山地質(zhì)環(huán)境整治和修復(fù)等七項內(nèi)容強化對陸域的生態(tài)保護與修復(fù)。

　　關(guān)鍵詞3 全域覆蓋

　　形成協(xié)調(diào)一致的國土空間規(guī)劃“一張圖”

　　在廈門探索“多規(guī)合一”的初始階段，在城市層面建立空間規(guī)劃體系，將以往各自為政的專項規(guī)劃沖突、矛盾置于統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系之下，通過對各領(lǐng)域?qū)ｍ椉夹g(shù)層面的協(xié)調(diào)探索矛盾處理方案。但是，也存在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等多種規(guī)劃并存，缺乏權(quán)威、法定的空間總體規(guī)劃來統(tǒng)籌專項規(guī)劃。

　　新時期，我市通過國土空間總體規(guī)劃統(tǒng)籌各專項規(guī)劃，樹立國土空間規(guī)劃與其他部門專項規(guī)劃的傳導(dǎo)關(guān)系，確保各部門專項規(guī)劃以國土空間規(guī)劃為編制依據(jù)，打破各自為政、相互沖突、相互制約、互為前置的局面，令專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃“對流輔助”，最終形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。

　　當(dāng)前，廈門堅持市政府統(tǒng)籌、多部門協(xié)作，各部門專項規(guī)劃編制工作正與國土空間總體規(guī)劃同步開展，涉及空間利用的專項規(guī)劃由自然資源部門會同相關(guān)主管部門組織編制，目前已開展25項專項規(guī)劃編制。值得一提的是，在專項規(guī)劃編制工作中，我市強調(diào)國土空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)、約束作用，強調(diào)指標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和重大要求布局的落實，通過專項規(guī)劃編制形成“事權(quán)對應(yīng)、要素體系化、空間全覆蓋”、部門協(xié)調(diào)一致的國土空間規(guī)劃“一張圖”。

　　持續(xù)深化、不斷探索。在此基礎(chǔ)上，廈門還敢于“反其道而思之”,依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，強化總規(guī)對專項規(guī)劃的合規(guī)性審查——由市政府出臺《廈門市多規(guī)合一空間規(guī)劃管理辦法》，強化專項規(guī)劃的編前管理、批前審查、批后入庫工作流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有專項規(guī)劃都進入平臺，強化總規(guī)對專項規(guī)劃的合規(guī)性審查，深化自然資源和規(guī)劃管理部門對專項規(guī)劃的空間統(tǒng)籌職能。

　　關(guān)鍵詞4 規(guī)劃引領(lǐng)

　　科學(xué)引導(dǎo)資金土地等要素配置

　　劃片落圖，以住房人口測算學(xué)位需求分析學(xué)位缺口后，再策劃項目，力求緩解本島教育設(shè)施緊缺的現(xiàn)狀，較好地解決未來適齡兒童入學(xué)需求——在廈門，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)劃統(tǒng)籌的作用，通過對空間進行梳理分析，科學(xué)引導(dǎo)資金、項目、土地等要素配置，滿足市民在城市發(fā)展中的需求，這樣的做法僅僅是小小縮影。

　　在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，廈門注重以統(tǒng)籌的思想和手段推進規(guī)劃實施，用規(guī)劃指導(dǎo)政府項目建設(shè)、引導(dǎo)市場投資行為。以國土空間規(guī)劃“一張圖”為基礎(chǔ)，創(chuàng)新項目決策機制，推進工程建設(shè)審批制度改革，打造國際一流營商環(huán)境，實現(xiàn)從“以項目引導(dǎo)規(guī)劃”到“以規(guī)劃引導(dǎo)建設(shè)”的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過“五年-年度”實施規(guī)劃，推進規(guī)劃實施，強化規(guī)劃對財政投資、土地出讓、重點項目的引導(dǎo)。

　　譬如，在項目生成方面，廈門依托信息化平臺，建立了劃撥用地和出讓用地的項目生成流程，形成多部門線上線下協(xié)同的項目生成機制。各部門依托空間信息平臺共享空間信息，通過業(yè)務(wù)協(xié)同平臺“一張表單”協(xié)同決策、“一本可研”聯(lián)評聯(lián)審，依序落實建設(shè)項目的資金條件、用地條件、合規(guī)與否等，一般在30個工作日內(nèi)即可完成前期策劃，強化了項目落地的可操作性、時效性。財政性投資項目根據(jù)五年規(guī)劃、項目儲備庫、年度計劃等滾動策劃生成。社會投資項目按照總體規(guī)劃和五年規(guī)劃明確的產(chǎn)業(yè)方向、空間布局、產(chǎn)業(yè)政策和支撐體系，進入項目決策平臺統(tǒng)一策劃生成。通過項目生成，有效銜接了規(guī)劃編制與項目實施，解決了建設(shè)項目布局無序、建設(shè)不配套的難題。

　　關(guān)鍵詞5 智慧監(jiān)管

　　建立規(guī)劃評估監(jiān)測預(yù)警機制

　　習(xí)近平總書記曾指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。為了國土空間規(guī)劃方向“不跑偏”，真正成為能用、好用、管用的規(guī)劃，我市還依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，探索設(shè)置規(guī)劃監(jiān)測與評估預(yù)警模塊，建立全生命周期的監(jiān)測評估機制，跟蹤城市發(fā)展動態(tài)，開展規(guī)劃評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和糾偏。

　　首先，通過指標(biāo)、邊界實時監(jiān)測，落實目標(biāo)傳導(dǎo)，實現(xiàn)規(guī)劃評價，推動空間規(guī)劃優(yōu)化，協(xié)助干部離任審計，助力落實生態(tài)文明目標(biāo)體系責(zé)任機制。其次，對規(guī)劃編制、實施進行全生命周期的監(jiān)督預(yù)警，動態(tài)監(jiān)測國土空間用途管制、項目審批和批后實施情況，預(yù)警各類管控邊界的占用、約束性指標(biāo)突破、審批條件修改等狀況。

　　與此同時，通過建立指標(biāo)庫和模型庫，將《廈門市國土空間總體規(guī)劃(2019-2035年)》提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全6個維度的廈門市指標(biāo)體系(44個核心指標(biāo)、32個文本指標(biāo))，納入監(jiān)督評估。如接入人口動態(tài)空間數(shù)據(jù)，對人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進行實時監(jiān)測與分析，評估現(xiàn)狀與目標(biāo)差距，為監(jiān)督檢查約束性指標(biāo)的落實情況奠定基礎(chǔ)。此外，通過攝像頭監(jiān)測、人工巡查等方式，對海岸線等要素實施監(jiān)控管理。

　　據(jù)悉，我市依托信息平臺，將通過五年規(guī)劃評估檢驗總規(guī)階段落實情況，及時發(fā)現(xiàn)落實不到位或偏離總規(guī)的情況并通過下一個五年規(guī)劃進行糾正。通過年度規(guī)劃評估，評估年度計劃實施情況和規(guī)劃執(zhí)行情況，結(jié)論作為指導(dǎo)下一年度實施規(guī)劃編制的主要依據(jù)。

　　鏈接

　　目標(biāo)

　　廈門市將加快推進國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)，爭取提前完成國家的戰(zhàn)略部署要求。力爭2019年完成國土空間總體規(guī)劃編制并報批，基本建立國土空間規(guī)劃體系，建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;2020-2023年形成落實國家要求的地方國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制，形成國土空間開發(fā)保護制度;2030年全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

　　當(dāng)前進展

　　按照國家要求，我市已開展《廈門市國土空間總體規(guī)劃(2019-2035年)》編制工作。目前，已完成25個專題研究，正在開展6個專題研究，規(guī)劃文本已形成初稿，擬于2019年底前上報國務(wù)院。

　　亮點點擊

　　構(gòu)建“3+3+3”國土空間政策制度體系

　　我市以國土空間開發(fā)保護為核心，構(gòu)建“3(關(guān)鍵制度)+3(配套制度)+3(其他制度)”的國土空間政策制度體系。其中，以“建立空間規(guī)劃體系”為前向牽引，以“完善生態(tài)文明績效評價考核和追究制度”為動態(tài)過程管理和事后問責(zé)，構(gòu)成轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)的關(guān)鍵制度，以“共同建設(shè)生態(tài)文明”為抓手和目標(biāo)，構(gòu)成充分調(diào)動和發(fā)揮群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性的關(guān)鍵制度。

　　全過程專家咨詢

　　國土空間規(guī)劃編制過程中注重“全過程專家咨詢”，組織國內(nèi)外的規(guī)劃、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各領(lǐng)域頂級專家，舉辦專家顧問咨詢會議，充分發(fā)揮專家智囊、智庫的技術(shù)指導(dǎo)和咨詢決策作用，全過程、全方位指導(dǎo)總規(guī)編制工作，提升總規(guī)的科學(xué)性與可實施性。

　　堅持“開門做規(guī)劃”

　　通過提供規(guī)劃公開公示、在線互動、意見交流和政策問答等服務(wù)，實現(xiàn)“共享共治、互聯(lián)眾規(guī)”，建立政府和公眾“雙向”溝通的渠道。加大宣傳力度，主動開展規(guī)劃編制工作解讀，積極回應(yīng)社會關(guān)切的熱點和問題，提高公眾對規(guī)劃的認(rèn)知，倡導(dǎo)公眾積極參與，為規(guī)劃編制及管理建言獻策。