以下是北京城市學(xué)院眾城智庫（中國自然資源登記研究院）院長（教授）、中國自然資源(不動產(chǎn))確權(quán)登記協(xié)同研究創(chuàng)新中心秘書長吳春岐在“自然資源主題論壇”以“我國自然資源確權(quán)登記重大理論、立法和實踐疑難問題和對策”為主題的演講報告，內(nèi)容如下(未經(jīng)本人審核)。

城市學(xué)院眾城智庫（中國自然資源登記研究院）院長（教授）、中國自然資源(不動產(chǎn))確權(quán)登記協(xié)同研究創(chuàng)新中心秘書長吳春岐

　　吳春岐：謝謝蔡總的介紹!誠惶誠恐。實際上今天在座的很多都是老朋友，也有一些新朋友。

　　今天聽了佟主任、閆主任和胡主任的介紹，這三位是權(quán)威專家和實實在在做工作的。我是一個學(xué)術(shù)界做研究工作的，對于我們可能相對遠一點，獨立一點，角度不太一樣。

　　我的題目已經(jīng)在幾個地方已經(jīng)講了幾次，也在不斷修正。題目是“我國自然資源確權(quán)登記重大理論、立法和實踐疑難問題和對策”。

　　我們國家的自然資源確權(quán)登記工作，現(xiàn)在已經(jīng)是兩個階段。第一個階段，從十八屆三中全會提出之后，國家做出重大決策，大部分人是一頭霧水，很少有人知道到底怎么做，甚至對這個問題的目標都有很多疑惑。當時說到了自然生態(tài)空間確權(quán)登記，那什么叫自然生態(tài)空間?去年推出了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》，到今年推動全國的確權(quán)登記。到現(xiàn)在已經(jīng)開始在做，也摸索出一條路徑、一些問題。

　　去年推出時，我參加部里十二個省市自然資源確權(quán)的方案，當時心里還不踏實，到現(xiàn)在來看問題沒有那么大。這時候大家就開始樂觀。但是我在思考第三個階段，實際上如果大家真的試點完了，回頭看還有很多問題。

　　我提一個問題：什么叫自然資源?這個問題好像大家知道，我問一下什么叫自然資源?特別是什么是確權(quán)登記背景之下的自然資源?包括《登記辦法》里面確定的辦法，我認為這個范圍可能要思考，到明年總結(jié)的時候，我這個想法一定要推出去。我今天結(jié)合這些內(nèi)容，講講我自己的思考，供大家參考。有的地方難免有不那么準確的地方。

　　我今天重點給大家匯報一下，一、講講自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記研究路徑、方法與實踐。文科不像理科做試驗，我們的研究同時要有文獻研究+實證研究。我去查文獻，但文獻非常少，我們的法律和政策應(yīng)該作為自然資源確權(quán)登記的重要文獻。我這里列了一下，包括我國最近要出臺的《自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革》，這是國土部門領(lǐng)銜的工作，今年要通過。問題怎么辦?我覺得要參加實踐研究。

　　2015年底，眾城智庫團隊參加國土資源部赴福建、浙江、廣東、重慶市調(diào)研組針對自然資源確權(quán)登記疑難問題展開調(diào)研。

　　福建省的推進比較快。晉江的推進比較快，叫生態(tài)文明先行先試省的試點，我們每次去做調(diào)研都一星期，做了大量的研究調(diào)研工作。

　　2016年4月份、5月份在北京召開不動產(chǎn)(自然資源)登記協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展座談會。

　　我們參加部里幾個方案的評審。這不是單獨的評審，說有很明確的標準，大家都跟通過，很辛苦，提出了很多建議。

　　我們現(xiàn)在承擔了十幾個研究課題，做很多理論研究，也包括實證研究。自然資源相關(guān)的文獻，比如《改革內(nèi)參》，對自然資源宏觀的研究報告，包括一些思考。如果大家需要，我們可以提供。

　　為什么要進行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記?不識廬山真面目，只緣身在此山中。我們國家提出生態(tài)文明建設(shè)，實際上生態(tài)文明建設(shè)只是經(jīng)濟發(fā)展，這是前奏?，F(xiàn)在做自然資源確權(quán)登記，不僅我們國家政府和領(lǐng)導(dǎo)，包括黨中央，的確是一個大系統(tǒng)、大情懷。我們一開始覺得這么多事情，自然資源確權(quán)登記是整個自然資源產(chǎn)權(quán)制度的的基礎(chǔ)。將來肯定有兩個委：自然資源產(chǎn)權(quán)管理委，自然資源監(jiān)督監(jiān)察委，這是個信號，所以說很快。自然資源首先要確權(quán)登記，馬上后面要保護、出讓、抵押。我們國家自然資源因為太亂、太多，甚至是無償?shù)?，下面要有償，怎么有償，那就要確權(quán)登記。監(jiān)管要以確權(quán)登記為基礎(chǔ)，怎么監(jiān)管?什么邊界?什么內(nèi)容?這要一一提出。怎么審計要有本賬，沒有這些基礎(chǔ)的東西，后面無法推動。這些委沒有建立之前，還是處于試點范圍。

　　什么叫自然資源?現(xiàn)在沒有給定義，我們是搞了個列舉，七大內(nèi)容，加一個“等”。什么叫自然資源?貴州同志提出，我們有些東西等不等?還有很多野生動物資源，等不等?不同的歷史時期，對自然資源是有不同定義的。包括我們現(xiàn)在這個時期，對自然資源一定要有歷史的看待。

　　法律上有規(guī)定，但是不要迷信法律。我曾寫過內(nèi)參，說研究一下現(xiàn)在自然資源的列舉到底怎么來的?說是十八屆三中全會來的，仔細監(jiān)督一下我們的立法史，這樣的條款是從1939年下來的。森林、草原、山地、荒地，當年我們沒有土地專家，也沒有資源專家，這個條款是宣示自然資源歸國家所有。那些立法專家看到了森林、草原、山地、荒地，就列了說這些資源屬于國家資源。到現(xiàn)在，什么叫山嶺?晉江二三百米的一座小山，說是不是叫山嶺。《辭?！防锩嬗卸x說叫連綿起伏的高山。其他的典里有沒有對山嶺有定義，所以晉江說我們沒有山嶺。那這個山嶺到底是什么?這樣的問題就是因為我們原來的基礎(chǔ)不牢。當然我不是垢病，我只是理解。

　　關(guān)于自然資源確權(quán)登記的理論文章沒有，我們這么多年回過頭來看，關(guān)于自然資源我提出五個要素：天然性、有用性、稀缺性、可被人類直接支配利用、載體與形態(tài)相對明確。比如空氣，大家會說北京的空氣這么差，我們把它登一下。我說怎么登，它是無法控制的。重慶的專家說登一下候鳥的遷移軌跡，但因為這樣的軌跡是無法確定的，所以不能登記。林業(yè)部門把很多荒地統(tǒng)一成林地，他們說叫宜林地，說馬上可以種上?，F(xiàn)在很多不同管理部門，林地、水利部門都有不同的管理，包括林地也要界定，這不是簡單的問題。

　　疑難問題，確權(quán)登記范圍有待明確。國土空間需要解決的問題，國有意義上的自然資源，晉江不到20%，整個國土的4%，湖南3.6%。我們做了幾年會不會突然發(fā)現(xiàn)，國土面積里只有不到20-30%，西北多一點，整個東南沒有多少，不管集體的情況，集體原來需要集體的土地，土地有邊界。那些自然資源我們清楚嗎?未必清楚。所以現(xiàn)在光搞國有的，不管集體的，所以為什么有地方建議，可能的情況下在國有的基礎(chǔ)上找一個鄉(xiāng)，把集體資源摸清楚一些。未來要看問題，不要光摳一個文。

　　國家有12個試點，比方今天來的在座的，東部發(fā)達地區(qū)自然資源相對比較少和脆弱。國外也沒有對自然資源創(chuàng)作一個系統(tǒng)，所以我們在做的是唯一的。國外的經(jīng)驗是要自然資源的數(shù)據(jù)進行分享利用，而不是封閉。所以我們未來的自然資源數(shù)據(jù)，一定要共享共用，這樣才能展示。

　　我只強調(diào)一點，預(yù)劃登記單元劃分。整個資源里面光是調(diào)查最核心的核心。晉江第一次劃分劃出了95個自然資源預(yù)劃登記單元，后來反復(fù)研究縮成了55個，最后定了30個。后來要成區(qū)連片，我說這個地方水庫怎么來的，它有河，水庫與河可以劃到一起。這個地方不能光劃國有的，簡單講水庫上面要劃灘涂，灘涂之上的含氧林也要劃。這個地方一定是劃完了，很多森林、林地、灘涂，集體的，一開始就要劃集體還是國有的。

　　我們在做研究，寧波的生態(tài)功能紅線，人大通過了立法，環(huán)保局自己講可能要以紅線為主，我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)什么都動不了。再一個自然資源登記后邊效率是什么，現(xiàn)在不能說，劃的時候不能無限小或者無限大，最后一限制，可能都動不了。我們不能劃得太大，哪天自然資源預(yù)劃登記單元不能動的時候，要有附加條件?，F(xiàn)在要在保護和發(fā)展中找到一個平衡，所以既不能太大也不能太小，要合適，所以要考慮的因素非常多，不是簡單的劃個水庫、劃個森林，不是那么簡單。

　　怎么登記?當時我們跟相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)都反復(fù)溝通，登記簿是一個方向。

　　晉江經(jīng)驗，國土部門統(tǒng)一規(guī)劃。預(yù)劃登記單元，登記系統(tǒng)進行登記。要有敢想敢試敢闖敢干的精神，不然沒法做。現(xiàn)在大家都不敢動，但是我要說未來不動沒辦法。就像青海，一塊地給發(fā)個草原證、林權(quán)證，老百姓當然高興了，但是就會有很多糾紛的發(fā)生。

　　真正做的時候要有思考過程，一是自然資源類型的定義、分類科學(xué)性有待進一步研究。二是秉持開放共享理念，推進自然資源登記與不動產(chǎn)登記信息平臺一體化建設(shè)。三是借助自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的契機，逐步形成自然資源“一張圖”。四是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記任重道遠，宜通盤考慮，將確權(quán)登記與保護、有償使用制度相銜接。

　　我們現(xiàn)在不要為了確權(quán)登記而確權(quán)登記，要有一個大視角，要看到后面是為了保護、為了流轉(zhuǎn)和監(jiān)管。即使中央沒有提出來，作為試點這些是要考慮的。

　　我的對策：宏觀方面有個方法論，用目的解釋的方法解決法律未明確規(guī)定的疑點、難點。在典型區(qū)域先行先試，試點要大膽探索、敢于創(chuàng)新。國家要深度指導(dǎo)，統(tǒng)一標準。在放權(quán)給地方的同時，也必須注重宏觀調(diào)控。

　　微觀層面，明確登記范圍，科學(xué)劃分和界定登記對象。細化登記簿填寫規(guī)范。統(tǒng)一公共管制要求。制定不動產(chǎn)權(quán)利銜接規(guī)則。這些問題，現(xiàn)在在試點中可以逐一解決，有些問題還在摸索。

　　我們有一個想法，明年想聯(lián)合幾個部門，包括一些試點單位，包括新興華安。我給華安一個定義，自然資源的領(lǐng)跑者。華安做了很多規(guī)范層面、調(diào)查層面的積累，為明年國家2-6月份進行建議。

　　展望，自然資源確權(quán)登記，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，自然資源監(jiān)督管理制度建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)。在座的很多是企業(yè)，未來的文章，平臺以外，數(shù)據(jù)庫要更新，思路要打開。無論是中央、政府、研究機構(gòu)、企業(yè)，實際上可做的事情一定是一個大時代有一個大機遇。當然，誰走在前面，誰走在后面，一定有準備。

　　今天這個論壇，公開面向社會的全國是第一個，代表監(jiān)管體會講了一些，希望今天這樣的機會更多一點，有這樣的平臺大家可以做研討。

　　有不當之處，請大家批評。

　　謝謝大家!