現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》(以下簡(jiǎn)稱“《測(cè)繪法》”)頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)于推進(jìn)測(cè)繪法制建設(shè)和測(cè)繪依法行政，加強(qiáng)地理信息市場(chǎng)管理，規(guī)范測(cè)繪行為，提高測(cè)繪對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和人民生活保障服務(wù)能力發(fā)揮了重要作用。然而現(xiàn)行《測(cè)繪法》實(shí)施已接近十年時(shí)間，隨著中國(guó)特設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、行政管理體制改革和事業(yè)單位調(diào)整不斷推進(jìn)、測(cè)繪技術(shù)迅猛發(fā)展、測(cè)繪需求的發(fā)展變化、地理信息產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，測(cè)繪生產(chǎn)、服務(wù)方式不斷發(fā)生重大變革，測(cè)繪事業(yè)發(fā)展的內(nèi)、外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化，對(duì)《測(cè)繪法》的適應(yīng)性產(chǎn)生了重要影響，部分體制、機(jī)制、制度安排因事異時(shí)移已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代要求，或需要重新布局，或需要進(jìn)一步完善，修訂《測(cè)繪法》已經(jīng)成為當(dāng)前測(cè)繪法制建設(shè)的緊迫任務(wù)。

　　一、概念內(nèi)涵

　　《測(cè)繪法》對(duì)測(cè)繪的定義是“對(duì)自然地理要素或地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測(cè)定、采集、表述以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)”。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍已經(jīng)大大擴(kuò)展，測(cè)繪保障服務(wù)的范圍也由陸地?cái)U(kuò)大到海洋，由國(guó)內(nèi)擴(kuò)大到國(guó)外，由地球擴(kuò)大到其它星球，將測(cè)繪的對(duì)象限定于地表顯然不能適應(yīng)形勢(shì)的變化。《測(cè)繪法》對(duì)測(cè)繪的定義的表述較為專業(yè)，非測(cè)繪專業(yè)人士理解起來(lái)比較困難，往往會(huì)產(chǎn)生誤解。地理信息是測(cè)繪的重要成果，對(duì)測(cè)繪的定義雖然隱含了“測(cè)繪是獲取、處理、提供地理信息的活動(dòng)”這個(gè)關(guān)系，但并不明確，使得有人認(rèn)為測(cè)繪部門(mén)監(jiān)管地理信息產(chǎn)業(yè)依據(jù)不夠充分。因此，應(yīng)根據(jù)新的形勢(shì)對(duì)測(cè)繪的內(nèi)涵進(jìn)行完善，進(jìn)一步明確測(cè)繪的對(duì)象和范圍、測(cè)繪同地理信息的關(guān)系，降低文字表達(dá)的專業(yè)程度，使人們能夠更好的認(rèn)識(shí)測(cè)繪、了解測(cè)繪，使測(cè)繪部門(mén)能夠更好的履行地理信息產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理職能。

　　《測(cè)繪法》規(guī)定基礎(chǔ)測(cè)繪的工作任務(wù)是“建立全國(guó)統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，進(jìn)行基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，測(cè)制和更新國(guó)家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品，建立、更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)”。這一規(guī)定同當(dāng)時(shí)技術(shù)發(fā)展水平和需求特點(diǎn)基本相適應(yīng)。當(dāng)前，通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)信息化已經(jīng)發(fā)展到較高階段，為基礎(chǔ)地理信息網(wǎng)絡(luò)化分發(fā)服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，為適應(yīng)用戶對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容等方面的需求變化，近年來(lái)測(cè)繪部門(mén)通過(guò)開(kāi)展“數(shù)字城市”、地理信息公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)、示范等方式，加緊探索新形勢(shì)下的基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題，目前已經(jīng)基本確立了構(gòu)建國(guó)家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)的戰(zhàn)略方向，著力推動(dòng)基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)由標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)向標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、定制化服務(wù)轉(zhuǎn)變，由靜態(tài)化服務(wù)向動(dòng)態(tài)化服務(wù)轉(zhuǎn)變，由分級(jí)、分地服務(wù)向協(xié)同服務(wù)轉(zhuǎn)變，由面對(duì)面、柜臺(tái)式服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，《測(cè)繪法》對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪工作任務(wù)的規(guī)定也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。

　　二、管理體制

　　《測(cè)繪法》確立的測(cè)繪工作統(tǒng)一監(jiān)管的管理體制，體現(xiàn)了深化行政管理體制改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，體現(xiàn)了測(cè)繪依法行政和加強(qiáng)測(cè)繪管理的要求。從工作實(shí)際來(lái)看，測(cè)繪工作的統(tǒng)一監(jiān)管力度不大、推進(jìn)緩慢，這跟測(cè)繪管理歷史沿革有較大關(guān)系。國(guó)家測(cè)繪(總)局歷史上曾經(jīng)分別由建設(shè)、國(guó)土資源等部門(mén)管理，調(diào)整時(shí)有的地方?jīng)]有及時(shí)跟進(jìn)，形成了五花八門(mén)的測(cè)繪管理模式，特別是市、縣測(cè)繪管理部門(mén)分屬建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土等不同部門(mén)，離“統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、效能”的要求相去甚遠(yuǎn)，給測(cè)繪工作統(tǒng)一監(jiān)管造成嚴(yán)重的體制障礙。強(qiáng)化測(cè)繪工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理，必須首先理順管理體制。因此，《測(cè)繪法》在修訂過(guò)程中，應(yīng)該在堅(jiān)持測(cè)繪工作統(tǒng)一監(jiān)管的管理體制的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化測(cè)繪行政管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性原則，推動(dòng)建立機(jī)構(gòu)獨(dú)立、模式統(tǒng)一、主體合法、層級(jí)完整的高效的測(cè)繪管理體制。

　　目前基礎(chǔ)測(cè)繪是二元化的管理體制，測(cè)繪行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理陸地國(guó)土的基礎(chǔ)測(cè)繪工作，軍隊(duì)測(cè)繪主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理海洋國(guó)土的基礎(chǔ)測(cè)繪工作。海洋基礎(chǔ)測(cè)繪是全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪工作的重要組成部分，但基于國(guó)土安全等方面考慮，《測(cè)繪法》對(duì)海洋基礎(chǔ)測(cè)繪的管理做出以上特殊安排。這種分割管理的方式不利于全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪的統(tǒng)籌規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)迅速崛起，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日益突出,正逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的亮點(diǎn)。明確海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局臨海產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)海洋資源綜合利用和生態(tài)保護(hù)、提升海洋服務(wù)能力等一系列重大問(wèn)題，迫切需要基礎(chǔ)測(cè)繪工作提供強(qiáng)有力的支持。這就要求海洋基礎(chǔ)測(cè)繪將工作重心由為國(guó)家安全保駕護(hù)航轉(zhuǎn)變?yōu)闉榘l(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)保障服務(wù)，海洋基礎(chǔ)測(cè)繪管理職責(zé)也理應(yīng)回歸測(cè)繪行政主管部門(mén)，形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)測(cè)繪管理體制，推動(dòng)全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三、運(yùn)行機(jī)制

　　按照財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的原則，我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪實(shí)行分級(jí)管理，各級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪任務(wù)主要根據(jù)基礎(chǔ)地理信息空間尺度進(jìn)行劃分。這種管理方式有利于充分發(fā)揮中央、地方的積極性，但其弊端也日益顯現(xiàn)，各級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)各自為政，缺乏有效的統(tǒng)籌。各尺度的基礎(chǔ)地理信息之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，可以通過(guò)大比例尺基礎(chǔ)地理信息通過(guò)縮編的方式得到中、小比例尺基礎(chǔ)地理信息。這種縮編生產(chǎn)方式能夠大大降低基礎(chǔ)地理信息資源建設(shè)成本，提高建設(shè)效率。與此同時(shí)隨著基礎(chǔ)地理信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)日益明顯，用戶需要的是一站式的綜合地理信息服務(wù)，各級(jí)、各地測(cè)繪部門(mén)分別提供服務(wù)的方式越來(lái)越難以適應(yīng)需求的變化?！稖y(cè)繪法》修訂過(guò)程中要充分考慮以上形勢(shì)變化，在堅(jiān)持基礎(chǔ)測(cè)繪分級(jí)管理體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化基礎(chǔ)測(cè)繪級(jí)聯(lián)更新和協(xié)同服務(wù)機(jī)制，形成基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)的整體合力。

　　地理信息產(chǎn)品不同于其他產(chǎn)品，其廣泛的復(fù)制、共享，不僅不會(huì)降低產(chǎn)品的可用性，而且可以大大降低社會(huì)成本。特別是使用財(cái)政資金的測(cè)繪活動(dòng)，要盡可能避免重復(fù)建設(shè)?！稖y(cè)繪法》專門(mén)設(shè)立了測(cè)繪成果匯交制度，以推進(jìn)地理信息廣泛共享。從實(shí)際來(lái)看，這項(xiàng)制度沒(méi)有得到很好的落實(shí)，其中一個(gè)重要的原因就是信息共享后信息所有者的權(quán)益難以得到有效保障?！稖y(cè)繪法》修訂過(guò)程中要在繼續(xù)堅(jiān)持成果匯交制度的同時(shí)，進(jìn)一步保障信息所有者的權(quán)益，解決其信息共享的后顧之憂，完善地理信息共享機(jī)制。當(dāng)前測(cè)繪部門(mén)正大力推進(jìn)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，平臺(tái)服務(wù)代表了基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)發(fā)展的方向，應(yīng)該從法律的高度強(qiáng)化平臺(tái)在政府及各部門(mén)的應(yīng)用，確保平臺(tái)的唯一性和權(quán)威性。

　　四、準(zhǔn)入制度

　　十年前，測(cè)繪還是一項(xiàng)具有較強(qiáng)專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)的活動(dòng)，因而《測(cè)繪法》規(guī)定從事測(cè)繪活動(dòng)的專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格條件。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)地理信息服務(wù)逐漸普及?；ヂ?lián)網(wǎng)地理信息服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供地理信息查詢、瀏覽等功能時(shí)，往往也會(huì)提供地圖標(biāo)注功能，用戶可以將感興趣的信息在地圖上進(jìn)行標(biāo)注。標(biāo)注就其本質(zhì)而言是測(cè)繪活動(dòng)。因此，互聯(lián)網(wǎng)地理信息服務(wù)這種新型服務(wù)方式不僅豐富地理信息服務(wù)手段、提升服務(wù)水平，更重要的是豐富了地理信息獲取手段。這使得測(cè)繪方式發(fā)生革命性的變化，測(cè)繪活動(dòng)主體由專業(yè)測(cè)繪人員逐漸擴(kuò)展到所有人，測(cè)繪服務(wù)對(duì)象同時(shí)也成了測(cè)繪主體，形成了人人參與測(cè)繪、人人享有測(cè)繪的“全民測(cè)繪”發(fā)展趨勢(shì)。部分測(cè)繪領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)性顯著降低，必然要求對(duì)《測(cè)繪法》有關(guān)測(cè)繪執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)定進(jìn)行修改。由于地理信息標(biāo)注等測(cè)繪活動(dòng)涉及國(guó)家安全，繼續(xù)對(duì)測(cè)繪執(zhí)業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入管理有其必要性。要進(jìn)一步完善管理制度，實(shí)行分級(jí)、分類的精細(xì)化準(zhǔn)入管理。（測(cè)繪發(fā)展研究中心 阮于洲）