探索高精度地圖應(yīng)用 

助推智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展

李永春

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見》，2022年自然資源部印發(fā)了《關(guān)于做好智能網(wǎng)聯(lián)汽車高精度地圖應(yīng)用試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》），組織北京、上海、廣州、深圳、杭州、重慶開展了智能網(wǎng)聯(lián)汽車高精度地圖應(yīng)用試點(diǎn)。為系統(tǒng)掌握各地試點(diǎn)工作進(jìn)展、存在問題，提出下一步工作意見建議，自然資源部地理信息管理司不久前組成調(diào)研組赴騰訊、百度、高德、四維圖新以及小鵬汽車等企業(yè)座談并聽取意見，對北京等6城市高精度地圖試點(diǎn)工作情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

摸清情況

試點(diǎn)推進(jìn)有序有效

總體來看，各地能夠結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)不同需求，分類分級研究、組織和實(shí)施，基本達(dá)到了充分發(fā)現(xiàn)問題，探索和提出不同管理路線的目的。經(jīng)梳理總結(jié)，試點(diǎn)城市的主要做法和成效有以下七個(gè)方面。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。各試點(diǎn)城市通過成立工作組，建立部門間協(xié)調(diào)、省市間聯(lián)動工作機(jī)制，加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。二是深入開展調(diào)研，提供服務(wù)指導(dǎo)。試點(diǎn)城市通過深入開展調(diào)研和服務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步摸清行業(yè)發(fā)展實(shí)情，找準(zhǔn)企業(yè)發(fā)展所需所盼，為后續(xù)研究制定管理政策、推進(jìn)高精度地圖應(yīng)用試點(diǎn)工作奠定了良好基礎(chǔ)。三是印發(fā)試點(diǎn)文件，夯實(shí)制度保障。試點(diǎn)城市制定并印發(fā)了試點(diǎn)管理文件和配套政策措施，對高精度地圖應(yīng)用試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面部署，夯實(shí)了試點(diǎn)工作的制度保障。四是規(guī)范引領(lǐng)，推動標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。試點(diǎn)城市充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對試點(diǎn)工作的支撐作用，積極推進(jìn)高精度地圖地方標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)工作。五是分層分步試點(diǎn)，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。試點(diǎn)城市按照分層分步推進(jìn)的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃試點(diǎn)區(qū)域，推動試點(diǎn)區(qū)域有序擴(kuò)展，并同步開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集，為相關(guān)試點(diǎn)單位提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)支撐。六是推動測試驗(yàn)證，探索創(chuàng)新路徑。試點(diǎn)城市支持企業(yè)進(jìn)行“安全應(yīng)用”相關(guān)技術(shù)探索和路徑創(chuàng)新，在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)開展高精度地圖相關(guān)應(yīng)用測試與驗(yàn)證工作。七是完善地圖審查細(xì)則，保障地圖產(chǎn)品落地。試點(diǎn)城市針對高級輔助駕駛地圖普通道路應(yīng)用需求進(jìn)一步細(xì)化了審圖要求，完成了部分高輔地圖審核的先行先試工作，并積極推動高精度地圖審查工作機(jī)制創(chuàng)新。

通過一年的實(shí)踐，各試點(diǎn)城市認(rèn)為目前試點(diǎn)工作的難點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：對資質(zhì)要求過高過嚴(yán)，不利于試點(diǎn)工作推進(jìn)；現(xiàn)行審圖政策有周期長、重復(fù)審圖以及審查標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)缺失等問題，不能滿足高時(shí)效性要求；高精度地圖沒有國家級的標(biāo)準(zhǔn)，各單位生產(chǎn)的數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、不兼容，缺少數(shù)據(jù)資源交換平臺和共享合作機(jī)制；高精度地圖內(nèi)容表達(dá)限制較多，尤其是高程信息和限高限重等要素限制可能影響自動駕駛安全；目前監(jiān)管手段相對滯后，缺少信息化技術(shù)抓手，面向眾源更新以及地圖云的監(jiān)管將對現(xiàn)行管理政策帶來挑戰(zhàn)。部分企業(yè)反映，申請保密技術(shù)處理的時(shí)間較長；同一批數(shù)據(jù)向不同廠家提供，需要逐次申請?zhí)幚恚恍萝囆蜕觐I(lǐng)插件的驗(yàn)證和測試標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)測路段）過高，影響企業(yè)新產(chǎn)品上市。

按照自然資源部黨組“對調(diào)研中反映和發(fā)現(xiàn)的問題，短期能夠解決的,要立行立改、馬上就辦”要求，調(diào)研組即商中國測繪科學(xué)研究院，在增加人手和設(shè)備確保企業(yè)需求的同時(shí)，優(yōu)化保密處理流程，同一批數(shù)據(jù)直接出具處理證明，插件申請中采用企業(yè)承諾制等，大幅壓減等候時(shí)間，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

找準(zhǔn)問題

政策標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新不足

經(jīng)調(diào)研分析，當(dāng)前試點(diǎn)工作主要存在如下問題。

——各地試點(diǎn)工作進(jìn)度不均衡。調(diào)研了解到，試點(diǎn)城市人民政府及自然資源主管部門對汽車產(chǎn)業(yè)和高精度地圖試點(diǎn)工作的強(qiáng)烈意愿和重視程度是試點(diǎn)工作全面推進(jìn)、扎實(shí)開展的關(guān)鍵所在。因此，受各試點(diǎn)城市汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和當(dāng)?shù)卣匾暢潭鹊挠绊懀鞯刈匀毁Y源管理部門的工作基礎(chǔ)和對試點(diǎn)工作的認(rèn)識存在較大差異，個(gè)別試點(diǎn)城市存在把握試點(diǎn)工作重心不準(zhǔn)、對相關(guān)政策研究不夠、技術(shù)儲備不足、分類分區(qū)劃定試點(diǎn)區(qū)域和范圍不及時(shí)等問題。同時(shí)，由于前期諸多因素影響，對各地的實(shí)地調(diào)研和督促、指導(dǎo)不夠，個(gè)別問題沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出意見。上述諸多因素導(dǎo)致各地工作進(jìn)度和水平參差不齊。

——改革創(chuàng)新總體謹(jǐn)慎，部分政策亟須明確。試點(diǎn)工作仍處于“摸著石頭過河”的起步階段，各地在鼓勵管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)態(tài)創(chuàng)新上總體較為謹(jǐn)慎。多數(shù)已出臺的試點(diǎn)文件仍然沿用傳統(tǒng)導(dǎo)航電子地圖的管理思路，總體較為嚴(yán)格，適用性不強(qiáng)。尤其是在眾源更新路徑、審圖機(jī)制優(yōu)化、安全監(jiān)管方案等方面，缺乏推動創(chuàng)新的具體思路和舉措。去年8月試點(diǎn)文件印發(fā)后，部出臺《自然資源部關(guān)于促進(jìn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展維護(hù)測繪地理信息安全的通知》，要求“從事相關(guān)數(shù)據(jù)收集、存儲、傳輸和處理的車企、服務(wù)商及智能駕駛軟件提供商等，屬于內(nèi)資企業(yè)的，應(yīng)依法取得相應(yīng)測繪資質(zhì)”，但未明確是否必須取得導(dǎo)航電子地圖制作資質(zhì)。目前，業(yè)界普遍認(rèn)為眾源更新是未來的發(fā)展趨勢和方向，但對于眾源更新是否合規(guī)，采用眾源更新方案后數(shù)據(jù)的歸屬，以及數(shù)據(jù)加密、傳輸、存儲以及上云處理基本要求等問題，普遍存在困惑。上述問題均是高精度地圖試點(diǎn)工作推進(jìn)過程中無法回避的，亟須從部層面對相關(guān)問題進(jìn)行解讀和明確，以便形成統(tǒng)一認(rèn)識。

——標(biāo)準(zhǔn)和管理技術(shù)缺乏，安全要求需統(tǒng)一。車企和圖商雖然都認(rèn)同地圖是自動駕駛汽車不可或缺的一部分，但對地圖在自動駕駛中的權(quán)重和眾源更新等問題存在爭議與分歧，對地圖具體的形態(tài)、作用和要求等還沒有形成共識。騰訊、百度、高德、四維圖新等企業(yè)反饋，由于缺乏具體的產(chǎn)品應(yīng)用需求，目前尚無真正的“產(chǎn)品級”高精度地圖。上述因素直接導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)、管理政策和技術(shù)的總結(jié)提煉缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。一直以來，業(yè)界對于“高程缺失”有強(qiáng)烈訴求，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，可以通過分檔表示相對高（高差）信息，疊加方向、坡度等解決高程實(shí)際應(yīng)用需求。

各試點(diǎn)城市均大力支持相關(guān)圖商、車企等在試點(diǎn)過程中結(jié)合自身需求，研制高精度地圖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范、交換格式等方面的地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，但在目前自動駕駛技術(shù)路線尚未定型，對于高精度地圖數(shù)據(jù)需求還沒有形成共識的情形下，由于缺乏國家標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，出現(xiàn)各地方高精度地圖標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)之間，以及高精度地圖標(biāo)準(zhǔn)與汽車行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間不銜接，甚至沖突的情形。尤其是在不得采集、不得表達(dá)的內(nèi)容和數(shù)據(jù)安全處理要求方面，亟須出臺國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一。

——管理模式亟待創(chuàng)新。高精度地圖作為一種全新的地圖產(chǎn)品，一個(gè)突出特征是“鮮度”更高。傳統(tǒng)導(dǎo)航電子地圖事前審核的管理辦法已不能適應(yīng)其快速更新需求，事前、事中、事后監(jiān)管應(yīng)更加協(xié)同高效；管理的重心應(yīng)放在解決數(shù)據(jù)回傳后的過濾、清洗以及數(shù)據(jù)歸屬、使用、管理、控制等權(quán)限問題上。

提實(shí)對策

平衡發(fā)展和安全

下一步，地理信息管理司將持續(xù)跟進(jìn)并關(guān)注高級輔助駕駛地圖全面開放后的安全應(yīng)用情況，進(jìn)一步跟蹤高精度地圖的發(fā)展，及時(shí)突破瓶頸，引導(dǎo)規(guī)范使用，找準(zhǔn)發(fā)展和安全之間的平衡點(diǎn)，確保試點(diǎn)工作能夠取得實(shí)效。

加強(qiáng)試點(diǎn)工作督促指導(dǎo)。建立試點(diǎn)城市定期會商機(jī)制，定期組織召開試點(diǎn)工作交流會，鼓勵和引導(dǎo)各試點(diǎn)城市大膽創(chuàng)新，加速推進(jìn)試點(diǎn)工作，同時(shí)邀請有意愿參與試點(diǎn)的城市參加，為下一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍作好準(zhǔn)備。督促試點(diǎn)城市進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域，分類推進(jìn)試點(diǎn)，同步完善試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。對于工信部門已開放的試點(diǎn)區(qū)域或道路，支持資質(zhì)單位或符合條件的單位開展測試活動；在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，應(yīng)分類分級劃定試點(diǎn)范圍，并進(jìn)一步劃定“無安全風(fēng)險(xiǎn)”的區(qū)域，允許企業(yè)在此區(qū)域內(nèi)適度突破現(xiàn)有政策界限，無差別地開展測試實(shí)驗(yàn)。

盡快明確有關(guān)政策。明確數(shù)據(jù)“上云”要求，以及高程使用等問題。針對試點(diǎn)工作中反映的關(guān)于導(dǎo)航電子地圖制作資質(zhì)的疑惑，眾源更新在政策上的可行性和更新過程中的數(shù)據(jù)歸屬等若干熱點(diǎn)問題，在加強(qiáng)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行明確和規(guī)范。

鼓勵和組織技術(shù)創(chuàng)新與標(biāo)準(zhǔn)研制。鼓勵試點(diǎn)城市在確保安全前提下，用好用足現(xiàn)有政策，打破舊有管理思路，大膽試驗(yàn)、勇于創(chuàng)新。在明確相關(guān)政策的前提下，支持有條件的試點(diǎn)城市和相關(guān)企業(yè)開展眾源更新探索。以《智能汽車基礎(chǔ)地圖標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2023版）》為引領(lǐng)，加速出臺相關(guān)國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，盡快明確高精度地圖不得采集、不得表達(dá)的內(nèi)容和數(shù)據(jù)安全處理要求，規(guī)范智能網(wǎng)聯(lián)汽車地理信息數(shù)據(jù)采集、處理等相關(guān)測繪行為。著力推動高精度地圖標(biāo)準(zhǔn)體系與汽車標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)同銜接。

推動審圖等管理機(jī)制創(chuàng)新。在對靜態(tài)的“基礎(chǔ)地圖”繼續(xù)沿用目前高級輔助駕駛地圖審核方式基礎(chǔ)上，盡快研究明確“動態(tài)地圖”的審圖機(jī)制、政策和規(guī)則，探索開展地圖增量更新內(nèi)容快速審查工作。盡快研究劃定地理信息數(shù)據(jù)采集、傳輸、處理和使用“紅線”，提出要求，指導(dǎo)企業(yè)細(xì)化數(shù)據(jù)過濾和管控措施，制定方案，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。

（作者李永春系自然資源部地理信息管理司司長，調(diào)研組成員有李永春、吳劍鋒、章煒、孫維先。經(jīng)作者同意，本調(diào)研報(bào)告有刪減，標(biāo)題為編輯所加。）