國內規(guī)模最大、最復雜的單體地下空間工程——南京江北新區(qū)地下空間項目迎來突破性進展，項目一期1段A區(qū)的結構頂板即將完成施工，意味著該項目首次有建筑“浮出地面”。

《中國城市地下空間發(fā)展藍皮書（2019）》顯示，我省地下空間綜合開發(fā)排名全國第一，南京地下空間綜合開發(fā)排名全國第一。為了化解城市承載力不足、空間緊缺等問題，我省將城市部分功能引入地下，實現城市由二維向三維生長。但是，記者調查發(fā)現，地下空間的開發(fā)利用在勘探、規(guī)劃、設計、建設、運營管理等方面仍有不少難題待解。

要給地下空間“做體檢”

不論是地下商業(yè)街、地下停車場，還是地下綜合管廊，地下開發(fā)都要“先深后淺”。“如果做一段沒想好，那就成了‘地下長城’，要拆除地下工程，成本太高。”江蘇省地下空間學會理事長、江蘇省城市規(guī)劃設計研究院總工程師黃富民表示，這就需要通過對地下空間進行資源調查，合理安排功能，規(guī)劃合理的位置和面積。

全國第三次土地利用調查，僅對地面上的使用適宜性和環(huán)境容量進行“雙評價”，而對地下并沒有做同等深度調查。地下空間利用現狀如何？未開發(fā)的地質條件如何？水文條件又如何？黃富民擔憂地表示，“只有把地下情況摸清楚，才不至于在地下空間開發(fā)利用時‘盲人摸象’。”

“各地自然資源部門要結合規(guī)劃編制、用地管理、工程建設、監(jiān)測監(jiān)管等需要，有序開展地下空間開發(fā)利用狀況調查，查清現有地下建（構）筑物位置、范圍、用途、權屬、建造時間等基本信息。”《省政府辦公廳關于加強城市地下空間開發(fā)利用的指導意見》（下稱《意見》）日前出臺，提出要加強城市地質調查，查明城市地下資源和地質環(huán)境基本情況，加強地質災害風險防控，健全地質資料統(tǒng)一匯交和管理制度，為地下空間規(guī)劃、建設和管理提供決策依據。

“目前，南京地下管線的普查基本結束，在全國領先，同時南京也在和人防共同做地下空間普查建庫。”南京市規(guī)劃和自然資源局詳規(guī)處處長蘇玲介紹，為了保障地下空間建設的安全性，南京也正著手做地質調查，在過去包含地下室、地下管網等人工地下空間數據庫的基礎上，增加地質數據，最終建成一個完整的地下空間數據庫。

地下空間也要有“身份證”

民法典明確“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，但地下空間權屬尚未給出明確規(guī)定。目前，不少平時作為車庫使用的人防工程多未確權發(fā)證，由此造成一個問題，就是地下車庫的權屬到底是屬于開發(fā)商，還是屬于業(yè)主集體共有，據此引起的法律糾紛不斷。同樣，投資建設地下設施后拿不到產權證，造成投資者無法辦理轉讓、租賃、抵押等，制約地下空間開發(fā)積極性。

江蘇在地下空間確權方面啟動較早。“南京建設用地使用權出讓、轉讓都是包含地上空間使用權、地表使用權及地下空間使用權三部分，除非單獨說明某一層使用權不在出讓、轉讓范圍之列。”南京市規(guī)劃和自然資源局開發(fā)利用處處長馬剛介紹，除了少部分利用道路、綠地、廣場下方地下空間進行獨立建設，南京絕大部分都是結建地下空間。“如2006年建造的金陵中學地下停車場，地面上是綠地，就屬于單建地下空間。”截至目前，南京地下空間單獨出讓及協(xié)議出讓共計28宗，用地面積15.4公頃，出讓金額2.1億元。

為健全城市地下空間權屬管理，《意見》明確，地下空間所涉建設用地使用權、建筑物所有權、地役權、抵押權以及其他不動產權利可依法辦理不動產登記。“《意見》出臺后，未來在土地出讓時，就要明確地上地下的規(guī)劃方案。符合規(guī)劃的土地，可以和地上一樣確權，拿到不動產權證，可以抵押、融資。”省自然資源廳國土空間規(guī)劃局副局長王興海表示，“這樣一來，就把過去很模糊的空間變成一種資產，然后確權，讓其有成為資本的可能性。”

此外，部分人防工程也通過申請平時功能兼容臨時商業(yè)設施，成功辦理劃撥用地手續(xù)。南京市南湖第一中學操場下方的南湖體育場地下停車場，總建筑面積約2.2萬平方米，規(guī)劃用途為配建停車場庫及人防建筑等功能。去年7月，其中4700平方米地下人防管理用房獲批調整為商業(yè)用途。

地上地下需“同頻共振”

南京市規(guī)劃和自然資源局8月初發(fā)布公示，新街口金鷹中心A、B座地下一層將進行連通，并于A座附近新增地下過街通道，從而實現商業(yè)區(qū)與城市公共地下通道的貫通。這意味著，新街口地下空間將進一步向西擴容。

“中華第一商圈”新街口，地上車水馬龍、高樓林立，“地下城”更是規(guī)模龐大。以“大轉盤”為軸心，新街口地鐵站的24個出入口成為連通地面和地下的紐帶，從最南邊的中央商場步行至最北邊的艾尚天地，不超過10分鐘。與地面商業(yè)形態(tài)相匹配，新街口地下空間也早已超越通行的功能范圍，形成別具特色的地下商業(yè)街。走在地下通道，兩旁各色商鋪門店應有盡有，仿佛成為地面商業(yè)街的“倒影”。

相較于日客流量超過78萬的新街口，2006年起就要打造“南京最繁華地下商業(yè)街”的湖南路則落寞了許多。湖南路地下商業(yè)街2015年4月動工，可隨著工期一拖再拖，竣工遙遙無期，一度被傳“爛尾”。如今走在湖南路街頭，小店零落、人氣慘淡，再也沒有昔日“南京第二商圈”的蹤跡。

“地上建筑與地下開發(fā)應形成良性互動，才能讓地下空間真正成為城市的有機部分。”黃富民表示，不少地下空間開發(fā)的失敗，多半是因為在規(guī)劃時沒有結合地面建筑特點，打造有亮點、有節(jié)點的地下空間。“比如，南京科舉博物館，就將地面遺址與地下館體完美結合，既保留江南貢院的原汁原味，又匠心獨具地采取下沉式設計，讓游客遠離喧囂，仿佛穿越到科考現場。”

除了規(guī)劃層面，地上地下建設的不同步，同樣也是地下空間開發(fā)利用的一大難點。蘇玲舉例說，“地鐵建設只能劃撥地鐵本體的用地，周圍‘邊角料’不在整體規(guī)劃當中，導致無法同時拆同時建，從而使地上地下功能無法統(tǒng)一。”