互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管像把雙刃劍，開(kāi)放得度、使用恰當(dāng)，則能給廣大用戶帶來(lái)便利，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展; 但若過(guò)度開(kāi)放、監(jiān)管不當(dāng)，則會(huì)危及國(guó)家安全，或造成互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)市場(chǎng)秩序混亂。作為國(guó)家地圖管理部門，國(guó)家測(cè)繪局怎樣看待日新月異的市場(chǎng)變化，將制定哪些政策來(lái)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)地圖市場(chǎng)？近日，本報(bào)總編輯孫定與國(guó)家測(cè)繪局測(cè)繪成果管理與應(yīng)用司副巡視員程軍就這些問(wèn)題，進(jìn)行了深入的交流。

　　■ 本報(bào)記者 許  泳

　　攝影記者 楊立航

　　變化中的風(fēng)險(xiǎn)

　　互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，市場(chǎng)膨脹極快、變化也很大，由此帶來(lái)的潛在威脅，不容小覷。

　　孫定: 現(xiàn)在各種形式的電子地圖充斥市場(chǎng)，地圖內(nèi)容逐漸涵蓋到普通百姓的各種需求面，大眾化地圖應(yīng)用時(shí)代即將來(lái)臨。在這種發(fā)展?fàn)顩r下，互聯(lián)網(wǎng)電子地圖近年來(lái)發(fā)生了哪些變化呢？

　　程軍: 互聯(lián)網(wǎng)地圖的特點(diǎn)主要是動(dòng)態(tài)性和交互性。以前用戶可能在網(wǎng)上看到一個(gè)精度很高的地圖就能興奮好一陣，現(xiàn)在很多網(wǎng)站不僅有了高精度地圖，還在其上附加了公眾需要的動(dòng)態(tài)信息，比如交通、餐飲、租房等位置服務(wù)功能。不僅如此，公眾也參與了地圖的互動(dòng)，標(biāo)注功能讓大家能上傳自己熟悉的地理信息。

　　互聯(lián)網(wǎng)電子地圖在交互式讀圖、個(gè)性化圖形顯示方面均有強(qiáng)化，豐富了各種地圖信息的表現(xiàn)方式。它同時(shí)還促使新的地理信息消費(fèi)習(xí)慣的形成，刺激地理信息消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈也逐漸完善?；ヂ?lián)網(wǎng)電子地圖將更加以用戶為核心發(fā)展，會(huì)為最終用戶提供更多個(gè)性化定制服務(wù)，并給予用戶更多的編輯權(quán)利，向著交互性更高的Web 2.0方向邁進(jìn)。

　　我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)的發(fā)展也相當(dāng)迅猛，地圖、地理信息查詢服務(wù)和路徑查詢服務(wù)與民生應(yīng)用結(jié)合緊密。有咨詢公司評(píng)估，2008年中國(guó)在線地圖服務(wù)的市場(chǎng)規(guī)模達(dá) 10.5億元，同比2007年增長(zhǎng)110%，而未來(lái)3年在線地圖服務(wù)將保持穩(wěn)定發(fā)展，預(yù)計(jì)到2012年中國(guó)在線地圖服務(wù)將有望達(dá)28.4億元，未來(lái)市場(chǎng)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力主要來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和手機(jī)平臺(tái)的營(yíng)收增長(zhǎng)。

　　孫定: 互聯(lián)網(wǎng)地圖市場(chǎng)和服務(wù)的變化是否也帶來(lái)了很多風(fēng)險(xiǎn)呢？

　　程軍: 當(dāng)然。地理信息產(chǎn)業(yè)不同于普通的信息產(chǎn)業(yè)，地理信息是自然地理要素，包括地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性信息，是國(guó)家信息資源的重要組成部分?；ヂ?lián)網(wǎng)地圖是地理信息的載體之一，是國(guó)家版圖的主要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家在主權(quán)方面的意志和在國(guó)際社會(huì)中的政治、外交立場(chǎng)。如果在互聯(lián)網(wǎng)地圖上擅自標(biāo)注、加載、上傳重要地理信息數(shù)據(jù)和屬性，就有可能泄露國(guó)家秘密，給國(guó)家安全造成隱患，甚至可能造成極為惡劣的政治影響。

　　去年，國(guó)家測(cè)繪局利用技術(shù)手段對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行了搜索，共搜索出互聯(lián)網(wǎng)地圖網(wǎng)站15648個(gè)，其中登載地圖的網(wǎng)站14760個(gè)，提供地理信息服務(wù)的網(wǎng)站888個(gè)，且90%的流量來(lái)源于10%的網(wǎng)站。北京、浙江、上海、湖北、廣東5省市擁有全國(guó)80%以上的互聯(lián)網(wǎng)地圖和信息服務(wù)網(wǎng)站，北京市對(duì)10000萬(wàn)多個(gè)涉及地圖和服務(wù)的網(wǎng)站進(jìn)行了檢查，其中有998個(gè)網(wǎng)站存在問(wèn)題; 廣東省的5000多個(gè)網(wǎng)站中，有209個(gè)登載了問(wèn)題地圖; 湖北省的1100多個(gè)電子地圖網(wǎng)站中，有28個(gè)有問(wèn)題。

　　監(jiān)管的難題

　　公民的國(guó)家版圖和地理信息安全保密意識(shí)普遍薄弱，而我們的監(jiān)管政策相對(duì)滯后、監(jiān)管技術(shù)比較欠缺，急需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

　　孫定: 測(cè)繪局原本管理的是專業(yè)性很強(qiáng)、應(yīng)用領(lǐng)域相對(duì)狹窄的行業(yè)，面對(duì)各種地圖服務(wù)網(wǎng)站相繼衍生所造成的市場(chǎng)混亂、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、國(guó)家機(jī)密泄露等問(wèn)題，國(guó)家測(cè)繪局會(huì)有哪些監(jiān)管難度？

　　程軍: 在我國(guó)，隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、網(wǎng)民數(shù)量的迅速攀升，以及消費(fèi)者對(duì)基于位置服務(wù)的認(rèn)識(shí)和了解的逐步提升，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)發(fā)展?jié)摿κ志薮?，自然也帶?lái)了很多監(jiān)管的難題，主要有三類。一是公民的國(guó)家版圖和地理信息安全保密意識(shí)普遍薄弱，一些人有意或無(wú)意地使用錯(cuò)繪國(guó)界線的問(wèn)題地圖，或在互聯(lián)網(wǎng)地圖上上傳標(biāo)注敏感信息。二是衛(wèi)星影像已廣泛應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)電子地圖，我國(guó)衛(wèi)星影像技術(shù)還相對(duì)落后，高清晰衛(wèi)星影像大多來(lái)源于國(guó)外，給我國(guó)安全帶來(lái)較大隱患。三是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展太快，而我們的監(jiān)管政策相對(duì)滯后、監(jiān)管技術(shù)比較欠缺，需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

　　孫定: 去年二月，國(guó)家測(cè)繪局聯(lián)合原信息產(chǎn)業(yè)部等八部門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)網(wǎng)站監(jiān)管的意見(jiàn)》，表明了國(guó)家將下大力氣整頓電子地圖市場(chǎng)，這一年來(lái)得到了哪些改善？

　　程軍: 這個(gè)《意見(jiàn)》中提到了要“嚴(yán)格執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)活動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”，“進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)網(wǎng)站的監(jiān)管”以及“嚴(yán)肅查處互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)違法違規(guī)行為”等6條意見(jiàn)。

　　一年來(lái)，八部門和各級(jí)人民政府采取了有力措施，開(kāi)展了專項(xiàng)治理工作。例如江蘇省測(cè)繪局和通信管理部門共同制定協(xié)調(diào)工作方案，明確各自職責(zé)，建立情況通報(bào)反饋機(jī)制; 新疆維吾爾自治區(qū)堅(jiān)持把國(guó)家版圖意識(shí)宣傳教育貫穿始終，在指導(dǎo)各網(wǎng)站自查自糾、督促其整改的同時(shí)做好宣傳教育工作; 江西省測(cè)繪、通信管理、新聞出版、政府新聞版等部門也實(shí)行了省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，共同開(kāi)展專項(xiàng)治理工作; 河北、貴州、湖北等地進(jìn)行了地圖內(nèi)容審查、地理信息安全保密意識(shí)、互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管等內(nèi)容培訓(xùn)。

　　作為企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格守法，互聯(lián)網(wǎng)地圖是一種特殊的地圖產(chǎn)品，從事互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)活動(dòng)必須遵守國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定。我們常常發(fā)現(xiàn)一些網(wǎng)站，為了豐富功能，不問(wèn)出處地隨意粘貼地圖，實(shí)際上這是不合法的，從事互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)前，必須將互聯(lián)網(wǎng)地圖送測(cè)繪行政主管部門審核，凡未經(jīng)國(guó)家或省級(jí)測(cè)繪行政主管部門審批的互聯(lián)網(wǎng)地圖，一律不允許刊登和轉(zhuǎn)發(fā)。從事互聯(lián)網(wǎng)地圖編制活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得電子地圖編制或?qū)Ш诫娮拥貓D制作測(cè)繪資質(zhì); 應(yīng)該遵守國(guó)家公開(kāi)地圖內(nèi)容表示等有關(guān)規(guī)定; 利用涉及國(guó)家機(jī)密的測(cè)繪成果開(kāi)發(fā)生產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)地圖和提供地理信息服務(wù)，必須先經(jīng)國(guó)務(wù)院測(cè)繪行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市測(cè)繪行政主管部門進(jìn)行保密技術(shù)處理。

　　經(jīng)過(guò)這段時(shí)間的整頓，互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)逐漸規(guī)范，公民的國(guó)家版圖意識(shí)和地理信息安全保密意識(shí)不斷增強(qiáng)，錯(cuò)繪國(guó)界線、漏繪重要島嶼等政治問(wèn)題明顯減少。2009年，八部門繼續(xù)深化互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)違法違規(guī)行為專項(xiàng)治理，依法查處問(wèn)題嚴(yán)重的地圖網(wǎng)站。

　　新規(guī)定即將出臺(tái)

　　國(guó)務(wù)院新的‘三定’，明確地理信息獲取與應(yīng)用等測(cè)繪活動(dòng)由國(guó)家測(cè)繪局負(fù)責(zé)監(jiān)督，并成立“地理信息與地圖司（測(cè)繪成果管理司），指導(dǎo)地理信息應(yīng)用服務(wù)是其重要職責(zé)之一。

　　孫定: 互聯(lián)網(wǎng)地圖市場(chǎng)正在成長(zhǎng)，前面討論到的問(wèn)題都算“成長(zhǎng)的煩惱”，監(jiān)管雖然是必須的，但肯定也需要促進(jìn)它的發(fā)展，國(guó)家將采取什么措施來(lái)繁榮互聯(lián)網(wǎng)地圖市場(chǎng)呢？

　　程軍: 要繁榮互聯(lián)網(wǎng)地圖市場(chǎng)，企業(yè)和主管部門都有相應(yīng)的職責(zé)。企業(yè)一方面要加強(qiáng)自律，另一方面也不能忽略技術(shù)創(chuàng)新，不斷滿足公眾對(duì)地理信息服務(wù)的旺盛需求，同時(shí)也要避免行業(yè)內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，積極為我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

　　作為主管部門，要在維護(hù)國(guó)家版圖尊嚴(yán)和國(guó)家安全的前提下，研究制定有利于發(fā)展的政策，規(guī)范市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造良好的環(huán)境。今年，國(guó)家測(cè)繪局出臺(tái)了《地圖內(nèi)容表示補(bǔ)充規(guī)定》，在加快《中華人民共和國(guó)地圖管理?xiàng)l例》修訂工作的同時(shí)，還將出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步繁榮地圖市場(chǎng)的意見(jiàn)》，研究制定影像地圖、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)和管理的有關(guān)政策。另一方面，我們會(huì)通過(guò)示范項(xiàng)目，引導(dǎo)和推動(dòng)對(duì)地理信息的應(yīng)用。從技術(shù)層面來(lái)講，還會(huì)組織研發(fā)、完善互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化日常監(jiān)管。做好公共服務(wù)，加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)網(wǎng)站的扶持力度。

　　國(guó)務(wù)院新的“三定”明確地理信息獲取與應(yīng)用等測(cè)繪活動(dòng)由國(guó)家測(cè)繪局負(fù)責(zé)監(jiān)督，承擔(dān)地圖編制和地圖市場(chǎng)管理的責(zé)任，審查向社會(huì)公開(kāi)的地圖，管理并核準(zhǔn)地名在地圖上的表示。目前，國(guó)家測(cè)繪局即將出臺(tái)新的《測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定》和《測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》。對(duì)測(cè)繪單位實(shí)行資質(zhì)管理是測(cè)繪法確立的一項(xiàng)基本制度，是測(cè)繪行政管理的重要內(nèi)容，現(xiàn)行測(cè)繪資質(zhì)管理制度歷經(jīng) 2000年和2004年兩次修訂，對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)秩序，引導(dǎo)有序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。伴隨著測(cè)繪市場(chǎng)快速發(fā)展帶來(lái)的不規(guī)范行為和存在的突出問(wèn)題，現(xiàn)行制度在準(zhǔn)入、監(jiān)管、服務(wù)等方面滯后于發(fā)展變化的新情況。國(guó)家測(cè)繪局因此將修訂《測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定》和《測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》列為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，進(jìn)一步嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范測(cè)繪市場(chǎng)。其中已把互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)納入管理，制定了《互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，不僅對(duì)制圖、計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員提出了要求，還對(duì)地圖安全審校人員、服務(wù)器的存放、地圖數(shù)據(jù)的使用、保密制度等提出了要求。

　　孫定: 互聯(lián)網(wǎng)無(wú)國(guó)界，越來(lái)越多的國(guó)際知名公司進(jìn)入到地理信息服務(wù)領(lǐng)域，如何來(lái)管理國(guó)外的公司呢？

　　程軍: 互聯(lián)網(wǎng)與地理位置的結(jié)合將帶來(lái)非常大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。國(guó)際上，互聯(lián)網(wǎng)地理信息服務(wù)已經(jīng)引起政府與業(yè)界的廣泛重視，越來(lái)越多的國(guó)際知名公司紛紛介入該領(lǐng)域，發(fā)展勢(shì)頭非常迅猛。如果對(duì)這類地圖服務(wù)商監(jiān)管不力，很有可能泄露國(guó)家秘密，危害國(guó)家安全。根據(jù)2007年3月1日起施行的《外國(guó)的組織或者個(gè)人來(lái)華測(cè)繪管理暫行辦法》規(guī)定: 合資、合作測(cè)繪不得在我國(guó)境內(nèi)從事地圖編制活動(dòng)。合資、合作測(cè)繪不得從事大地測(cè)量、測(cè)繪航空攝影、行政區(qū)域界線測(cè)繪、海洋測(cè)繪、地形圖和普通地圖編制、導(dǎo)航電子地圖編制等活動(dòng)。因此，外國(guó)的組織或個(gè)人也不得從事互聯(lián)網(wǎng)地圖編制活動(dòng)。但這并不是說(shuō)限制外資提供地圖服務(wù)，只是不能對(duì)地圖本身做任何編輯加工和格式轉(zhuǎn)換。

　　采訪手記

　　老部門的新職能

　　程軍的辦公室“隱藏”在建設(shè)部裙樓的后面，記者經(jīng)過(guò)了三五道彎才來(lái)到國(guó)家測(cè)繪局成果司的辦公地點(diǎn)。測(cè)繪原本是專業(yè)性很強(qiáng)、應(yīng)用領(lǐng)域相對(duì)狹窄的行業(yè)，職能范圍相對(duì)狹窄，但互聯(lián)網(wǎng)地圖“千樹(shù)萬(wàn)樹(shù)梨花開(kāi)”的局面，讓測(cè)繪忽然變得更被信息產(chǎn)業(yè)界所關(guān)注起來(lái)。

　　接受采訪之前，程軍做了很多準(zhǔn)備，細(xì)致地針對(duì)采訪提綱的每項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行了標(biāo)注，話語(yǔ)間也透露出一絲不茍的嚴(yán)謹(jǐn)。程軍的辦公桌上方分別掛了中國(guó)地圖和世界地圖，采訪過(guò)程中，他不時(shí)起身給我們指點(diǎn)地圖上版圖的繪制規(guī)則、注記字體的注意事項(xiàng)等。原本只跟這些紙質(zhì)地圖打交道的測(cè)繪局，目前卻要面對(duì)爆發(fā)性增長(zhǎng)的各類互聯(lián)網(wǎng)電子地圖及導(dǎo)航電子地圖，處理因此而產(chǎn)生的形態(tài)各異的新問(wèn)題。

　　程軍坦言，今年針對(duì)地理信息產(chǎn)業(yè)，測(cè)繪局要做的事情太多了，包括7月的全國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)峰會(huì)，以及在北展舉辦的應(yīng)用成果及地理展覽會(huì)，以前更多的活動(dòng)在“幕后”，現(xiàn)在跑到了“臺(tái)前”。成果司目前只有10多個(gè)人，肩上的擔(dān)子可謂沉重。據(jù)了解，成果司即將改名為地理信息與地圖司，這是信息技術(shù)飛速發(fā)展的新命名，也帶來(lái)了新的職責(zé)范圍。（文/許泳）

　　專家感悟：地圖無(wú)小事

　　由于互聯(lián)網(wǎng)傳播途徑的便捷，“問(wèn)題地圖”極易泛濫，地圖市場(chǎng)上錯(cuò)繪國(guó)界線、行政區(qū)域界線以及漏繪釣魚(yú)島、赤尾嶼等重要島嶼,隨意使用變形地圖等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,不僅損害了公眾利益,而且損害了國(guó)家利益,造成了極為惡劣的政治影響。對(duì)這些存在嚴(yán)重政治性問(wèn)題的地圖,我們不能聽(tīng)之任之，一定要站在事關(guān)國(guó)家主權(quán)、民族尊嚴(yán)的高度,旗幟鮮明地反對(duì)。因此從主管部門來(lái)說(shuō)，要設(shè)定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān); 要嚴(yán)格資質(zhì)單位保密管理制度的條件要求，確保涉密成果、數(shù)據(jù)的安全，保守國(guó)家秘密。