永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作相對簡單，對測繪隊伍來說，技術(shù)層面難度不大

如果說劃定永久基本農(nóng)田，是市民菜籃子、米袋子的保護罩，那么劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)就是給這層保護罩又加了一重保障。而這多一重的保障，根源在國土空間規(guī)劃。

2019年1月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》，其中明確指出，永久基本農(nóng)田作為國土空間規(guī)劃的核心要素，擺在突出位置，強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用，保護利用好永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，要納入國土空間規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。

然而，在未來國土空間規(guī)劃中，又難免出現(xiàn)劃定的永久基本農(nóng)田與國家重點建設(shè)項目規(guī)劃相沖突的情況，因此，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)應(yīng)運而生。目前，隨著國土空間規(guī)劃編制工作的全面啟動，國家重點項目建設(shè)將逐漸得到審批，劃定的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)將成為國土空間規(guī)劃順利執(zhí)行的重要保障。

保障耕地紅線，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)誕生

永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定，即將尚未劃入永久基本農(nóng)田保護范圍但符合劃定條件的優(yōu)質(zhì)耕地劃入儲備區(qū)。按照規(guī)定，重大建設(shè)項目占用或整改補劃永久基本農(nóng)田的，直接在儲備區(qū)中補劃。

早在2016年11月，浙江省國土資源廳（現(xiàn)浙江省自然資源廳）《關(guān)于做好“十三五”時期高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作的通知》明確了重點建設(shè)區(qū)域：高標準基本農(nóng)田建設(shè)應(yīng)該選擇在土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護區(qū)和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

到2017年5月，浙江落實了2398萬畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)，劃定永久基本農(nóng)田示范區(qū)1000萬畝，劃定儲備庫55萬畝。

2018年2月，國土資源部（現(xiàn)自然資源部）發(fā)布了《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》，其中提出：要在劃定永久基本農(nóng)田控制線基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H，組織開展零星分散耕地的整合歸并、提質(zhì)改造等工作。整治后形成的集中連片、質(zhì)量提升的耕地，經(jīng)驗收評估合格后，劃入永久基本農(nóng)田整備區(qū)。各縣（市、區(qū)）永久基本農(nóng)田整備區(qū)規(guī)模原則上不低于永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)的1%。

到今年1月3日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》，其中明確規(guī)定，“為提高重大建設(shè)項目用地審查報批效率，做到保質(zhì)保量補劃落地，在永久基本農(nóng)田之外其他質(zhì)量較好的耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。”

從單獨省份的儲備區(qū)、儲備庫，到國家層面的整備區(qū)，再到現(xiàn)在的儲備區(qū)，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定自今年正式寫入部級文件，成為國家層面保護耕地紅線的有力保障。

在今年全國自然資源工作會議上，自然資源部部長陸昊明確要求，“推進永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設(shè)，提高永久基本農(nóng)田占用審查與補劃效率。”此后，全國各地全面開啟永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作。

劃定工作各地進度不一，難點各異

日前，廣西109個縣市區(qū)已完成自治區(qū)級驗收。此外，山東聊城、湖北孝感、湖南瀏陽等多地永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果已進入驗收階段。多家參與永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定的企業(yè)負責人向泰伯網(wǎng)表示，目前，該項工作全國范圍而言已基本接近尾聲。

根據(jù)《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》要求，2019年12月31日前，全國永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設(shè)和核實整改工作要與第三次全國國土調(diào)查工作同步完成。但泰伯網(wǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地項目推進程度存在較大差異。

全國大多數(shù)省份是從今年4月份開始，陸續(xù)啟動了永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作。5、6月份一部分地區(qū)進入招標階段，一部分省份制定發(fā)布了項目實施方案。7、8月份，在多數(shù)地區(qū)進入各級驗收階段的同時，另有一小部分地區(qū)才剛剛開始進行項目招標工作。

對此，參與永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的某省測繪局工作人員云丹向泰伯網(wǎng)表示，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作相對簡單，對測繪隊伍來說，技術(shù)層面難度不大。

但云丹表示，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定，是在第三次國土調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源部下發(fā)的儲備區(qū)資源潛力數(shù)據(jù)，進行實地核查。國家下發(fā)的基于永久基本農(nóng)田過往數(shù)據(jù)和變更調(diào)查數(shù)據(jù)提取的潛力圖斑，一方面很多地方不清楚數(shù)據(jù)源的可用性，另一方面，沒有接觸過三調(diào)工作的單位也不知如何去跟三調(diào)銜接，這在一定程度上影響了基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的進度。

“像我們的話，就是利用現(xiàn)階段三調(diào)初步成果耕地圖斑+2017基本農(nóng)田數(shù)據(jù)重新制作潛力圖斑，通過篩選進行外業(yè)調(diào)查，選擇符合條件的作為儲備區(qū)，操作成熟，進度相對較快。”參與三調(diào)項目成為他們做永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作的優(yōu)勢。

另有一位在貴州參與永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定項目的工作人員則向泰伯網(wǎng)表示，“除去因三調(diào)數(shù)據(jù)成果目前尚未最終確定，可能存在以前的舉證圖斑無法列入儲備區(qū)的情況外，還有在南方地區(qū)，尤其是貴州深山里舉證，很多需要舉證的圖斑根本無路到達，可以到達的地方又可能因為信號不好影響舉證拍照的上傳。”

此外，泰伯網(wǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)和永久基本農(nóng)田增改補劃，都與三調(diào)息息相關(guān)，但很多地方都是將各項工作分開招標，由不同單位來操作，因此的確會有部分工作存在重復(fù)性操作。一部分開展永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作晚的地區(qū)，或是在觀望，坐等借鑒成功經(jīng)驗。

劃定成果助力國土空間規(guī)劃

在各省發(fā)布的關(guān)于當?shù)赜谰没巨r(nóng)田儲備區(qū)劃定實施方案中，都會明確劃定前準備工作，需要套合永久基本農(nóng)田、土地利用總體規(guī)劃、已建成高標準農(nóng)田、耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價成果、建設(shè)用地審批和礦業(yè)權(quán)審批登記、國家級自然保護區(qū)等管理信息，來評估劃定資源潛力。

在浙江、山東、天津、云南等省近日發(fā)布的相關(guān)項目招標公告中發(fā)現(xiàn)，多地將永久基本農(nóng)田核實整改和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定工作作為同一標的進行招標采購，而中標單位除去測繪隊伍，還有規(guī)劃公司。

可見，在永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定任務(wù)實施前就需要考慮未來規(guī)劃問題。

此外，各省份關(guān)于永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定意見中，都會標明該項工作的重要意義：本次永久基本農(nóng)田儲備劃定將解決未來重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)建設(shè)調(diào)整占用永久基本農(nóng)田、“三調(diào)”成果明確后需補劃永久基本農(nóng)田時，可直接把儲備區(qū)劃入永久基本農(nóng)田來實現(xiàn)的問題。

“如機場、鐵路、高速等占用永久基本農(nóng)田的，直接在儲備區(qū)中補劃，能有效提高重大重點項目用地審查報批效率，做到及時保質(zhì)保量補劃落地。”云丹表示，永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定，對重大建設(shè)項目依法占用提供了后續(xù)支持與保障。

但同時他也指出，“永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定的成果，后期肯定是要為國土空間規(guī)劃服務(wù)的，只是目前還不明確具體將如何服務(wù)。”