7月24日下午中央全面深化改革委員會第九次會議通過了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》等多項文件。

　　你知道哪“三條控制線”嗎?又是怎么劃分的嗎?

　　永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線

　　即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農(nóng)田。強調(diào)的是對基本農(nóng)田實行永久性保護(hù)。

　　永久基本農(nóng)田的劃定和管護(hù)，采取的是行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等綜合管理手段，以確保永久基本農(nóng)田的質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)等全方面管護(hù)。

　　這一概念，是2008年十七屆三中全會提出的。

　　生態(tài)保護(hù)紅線

　　是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。它是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能 的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

　　城市開發(fā)邊界

　　在一定時期內(nèi)，可以進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間邊界，包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建成區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)，以及因城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。

01、永久基本農(nóng)田紅線劃定

　　基礎(chǔ)調(diào)查

　　基本農(nóng)田劃定的基礎(chǔ)性工作、規(guī)劃成果編制的重要依據(jù)：土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查或國土調(diào)查。

　　應(yīng)在開展耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定的同時，開展區(qū)域土地利用變更調(diào)查或國土調(diào)查，全面清查土地利用現(xiàn)狀，掌握真實的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

　　耕地質(zhì)量等別評定成果的轉(zhuǎn)化和運用，對永久基本農(nóng)田調(diào)整質(zhì)量分析、永久基本農(nóng)田劃定后期質(zhì)量管護(hù)起著重要的支撐作用。

　　目標(biāo)分解

　　永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)分解方法可以采用因素法。采用因素權(quán)重法測算，從而形成永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)分解方案。

　　統(tǒng)籌考慮各區(qū)域基本農(nóng)田保護(hù)壓力、可調(diào)整耕地比重、未劃入基本農(nóng)田耕地面積、建設(shè)用地需求等因素。

　　圖斑核實

　　根據(jù)分解下達(dá)的任務(wù)，在有關(guān)部門的配合下,由自然資源部門協(xié)同地方政府、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門對區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田的耕地圖斑逐一核實。確定信息為：

　　基本農(nóng)田的地塊、邊界、地類、面積、片(塊)編號、質(zhì)量等級等。

　　紅線劃定

　　嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田優(yōu)進(jìn)劣出，著力提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量和集中連片程度。

　　優(yōu)化永久基本農(nóng)田形態(tài)布局，可以在原有永久基本農(nóng)田劃定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行局部適度調(diào)整。

　　全面掌握基本農(nóng)田核銷情況，通過內(nèi)業(yè)分析與外業(yè)核實，將已有基本農(nóng)田中不符合劃定要求和規(guī)劃要求的基本農(nóng)田予以劃出，可以根據(jù)保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，將規(guī)劃范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田。

　　根據(jù)劃定任務(wù)，制定全域永久基本農(nóng)田劃定方案，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。

　　紅線建庫

　　按照《基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》，建立永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，將永久基本農(nóng)田保護(hù)圖、表、冊的內(nèi)容，納入數(shù)據(jù)庫管理。

　　永久基本農(nóng)田紅線的劃定要防止劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)、劃零不劃整的現(xiàn)象，甚至把園地、荒地劃入基本農(nóng)田，或者將基本農(nóng)田劃成上山入海。要重視與相關(guān)規(guī)劃的銜接性，減少不同規(guī)劃之間的沖突，并充分考慮前瞻性和發(fā)展的不確定性。

02、生態(tài)紅線劃定

　　生態(tài)要素調(diào)查

　　對國土空間范圍內(nèi)存在的生態(tài)和環(huán)境問題進(jìn)行診斷分析，掌握現(xiàn)有土地、海域使用現(xiàn)狀和生態(tài)服務(wù)功能需求，搜集數(shù)據(jù)然后構(gòu)建數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)區(qū)劃和空間制圖。

　　搜集評估所需的各類數(shù)據(jù)：

　　基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀及年度調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、氣象觀測數(shù)據(jù)、遙感影像、地表參量、生態(tài)系統(tǒng)類型與分布數(shù)據(jù)以及相關(guān)的社會和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等。

　　生態(tài)功能評價

　　在空間范圍上，生態(tài)紅線范圍包括：

       重要(點)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)、生物多樣性保育區(qū)。

　　根據(jù)生態(tài)評估參數(shù)的數(shù)據(jù)可獲取性，確定評估的空間單元，統(tǒng)一評估工作精度要求。按照區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境特征和主要生態(tài)問題，選取合適的評估方法，合理甄選評價指標(biāo)。分別從三方面進(jìn)行科學(xué)評估：

　　生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性、生物保護(hù)多樣性

　　對得到的評估結(jié)果進(jìn)行分級，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃、區(qū)劃中重要生態(tài)區(qū)域空間分布，結(jié)合專家知識，綜合判斷評估結(jié)果與實際生態(tài)狀況的相符性。

　　針對不符合實際情況的評估結(jié)果開展現(xiàn)場核查校驗與調(diào)整，使評估結(jié)果趨于合理。

　　劃定生態(tài)紅線

　　將評估得到的生態(tài)功能重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行疊加合并，并與禁止開發(fā)區(qū)(包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水源保護(hù)地、基本農(nóng)田保護(hù)地等)進(jìn)行校驗，形成生態(tài)保護(hù)紅線空間疊加圖。

　　確保劃定范圍涵蓋國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類保護(hù)地。

　　將生態(tài)保護(hù)紅線邊界與各類規(guī)劃、區(qū)劃空間邊界及土地利用現(xiàn)狀相銜接，綜合分析開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。

　　結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，合理確定開發(fā)與保護(hù)邊界，劃定生態(tài)紅線，避免出現(xiàn)生態(tài)孤島現(xiàn)象，提高生態(tài)保護(hù)紅線劃定合理性和科學(xué)性。

　　生態(tài)紅線監(jiān)管

　　根據(jù)生態(tài)安全格局構(gòu)建需要，綜合考慮區(qū)域或流域生態(tài)系統(tǒng)完整性。充分與相鄰行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)。開展跨區(qū)域技術(shù)對接，確保生態(tài)保護(hù)紅線空間連續(xù)，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)。規(guī)范紅線區(qū)的各類活動，確定活動的類型和強度，進(jìn)行生態(tài)紅線的嚴(yán)格管理。在生態(tài)紅線劃定的過程中，要重視把握以下關(guān)鍵問題：

　　1)生態(tài)紅線劃定的初衷

　　2)生態(tài)紅線最小面積的確定

　　3)生態(tài)紅線劃定的技術(shù)方法

　　4)生態(tài)紅線劃定與其他底線與分區(qū)的銜接

03、城市開發(fā)邊界劃定

　　城市開發(fā)邊界的劃定方法主要分為反向法和正向法。

　　反向法體現(xiàn)了底線保障的基本思路，即“先底后圖”，強調(diào)通過優(yōu)先對不建設(shè)區(qū)進(jìn)行控制來實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的約束，以自然限制要素的充分保護(hù)為著眼點，由非建設(shè)性要素倒逼框定城市開發(fā)邊界劃定范圍。

　　反向法是劃定城市開發(fā)邊界較優(yōu)先采用的策略方法，目前試點的14個城市基本都采取了反向法來逐步選定城市開發(fā)邊界可以劃定的范圍。

　　且管控要素的優(yōu)先次序大體相同，即將自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、野生動植物自然棲息地、飲用水源保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險地區(qū)、生態(tài)公益林、自然岸線、濕地、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)要素在空間落位，然后劃定永久基本農(nóng)田，最后再劃定城市開發(fā)邊界(林堅等，2017)。

　　管控要素優(yōu)先次序也可根據(jù)實際情況進(jìn)行微調(diào)，比如上海市將永久基本農(nóng)田優(yōu)先落地鎖定，再劃定各類生態(tài)要素的空間位置，最后倒逼出城市開發(fā)邊界。

　　正向法是以城市為著眼點，通過對城市擴展的驅(qū)動機制進(jìn)行模擬分析，并充分考慮自然限制性因素來確定城市邊界的方法。

　　其流程可分為：城市規(guī)模預(yù)測(包括極限規(guī)模預(yù)測和彈性規(guī)模預(yù)測)—城市土地再開發(fā)潛力分析—城市土地擴張管控分區(qū)—城市開發(fā)邊界劃定。

　　正向法常用的技術(shù)方法有元胞自動機模型、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法等，在鄭州、西安等城市得到應(yīng)用。

　　國外亦有不少相關(guān)的探索性研究，Arsanjanietal.(2013)巧妙地運用形態(tài)學(xué)理論，通過因子疊加分析得到城市發(fā)展傾向面，并運用智能體模型對德黑蘭未來城市的擴張情況進(jìn)行預(yù)測，據(jù)此劃定城市開發(fā)邊界。