必須從源頭上加強市場準入管理，形成全方位、多層次、立體化的安全管理模式。

　　適應市場經(jīng)濟體制改革的要求和維護國家信息安全的需要，1995年，原國家測繪局印發(fā)《測繪資格審查認證管理規(guī)定》，明確要求，“凡承擔測繪任務的單位和個體測繪業(yè)者，必須經(jīng)測繪資格審查，取得《測繪資格證書》，方可承擔測繪任務。”這標志著我國測繪資質(zhì)管理制度的正式建立。此后，根據(jù)形勢發(fā)展需要，我國測繪資質(zhì)管理政策總體上每五年(2000、2004、2009、2014)進行了一次調(diào)整。

　　現(xiàn)今，按照此慣例，測繪資質(zhì)管理政策迎來了國家總體安全觀、國務院“放管服”、實現(xiàn)兩個百年奮斗目標等大背景下的又一次調(diào)整的特殊時期。在這一關(guān)鍵時期，有必要對測繪資質(zhì)管理政策相關(guān)問題作一次深入、系統(tǒng)地梳理和研究，從法理、邏輯等角度客觀回答包括相關(guān)政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)等社會各界的疑問。本文主要探討測繪資質(zhì)分級問題，核心是圍繞測繪資質(zhì)設(shè)立的根本目的展開。

　　測繪資質(zhì)準入管理設(shè)立的本義

　　習近平總書記在2014年4月15日的中央國家安全委員會第一次會議上首次提出“總體國家安全觀”。習近平總書記指出，當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全;既重視國土安全，又重視國民安全;既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，它是集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。在總體安全體系中，每一個領(lǐng)域的具體的安全，雖然各有側(cè)重點，但首先都必然和必須與其他領(lǐng)域的安全密切相關(guān)相聯(lián)，互不可分;任何時候都不能孤立地片面地理解國家安全的問題。

　　基于此，客觀來看，從測繪地理信息工作內(nèi)容和工作特點來看，測繪與地理信息，1、至少涉及甚至關(guān)乎國家國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、信息安全、資源安全等，2、與此同時，測繪地理信息也關(guān)系公共利益、民族利益，且涉及人民生命財產(chǎn)安全等。正是因為這些因素的存在，必須對從事測繪活動的單位和個人加強安全管理。這一管理要求不僅僅是體現(xiàn)在對測繪活動的事中、事后監(jiān)管，而且必須從源頭上就加強市場準入管理，形成全方位、多層次、立體化的安全管理模式。

　　首先，依法取得測繪資質(zhì)、從事測繪活動的單位，是涉密地理信息的生產(chǎn)者和使用者。因而，從技術(shù)條件、保密條件等方面，做好對測繪資質(zhì)單位的市場準入管理，把好“準入關(guān)”和“安全門”，是確保其獲取和持有的涉密地理信息安全的第一位和基本要求。前些年，原國家測繪地理信息局妥善應對了谷歌中國公司互聯(lián)網(wǎng)地圖服務甲級測繪資質(zhì)事宜，保障了地理信息安全，也為維護中美關(guān)系大局作出了貢獻，且得到了中央外宣辦的充分肯定。

　　其次，依法取得測繪資質(zhì)、從事測繪活動的單位，是國家重大工程項目、與百姓利益相關(guān)測量項目的參與者。建筑、鐵路、橋梁、隧道、水利工程設(shè)施等工程測量，尤其是其變形監(jiān)測的結(jié)果關(guān)系老百姓的生命財產(chǎn)安全，一旦失去往往不可挽回，必須要從市場準入上對這些單位的工作能力、技術(shù)條件等進行把關(guān)。

　　測繪資質(zhì)等級劃分是實現(xiàn)測繪資質(zhì)設(shè)立本義的重要路徑之一

　　無論是維護國家安全，還是保證工程質(zhì)量安全，甚至確保人民生命財產(chǎn)安全，安全始終是整個測繪資質(zhì)管理的核心，因而，所有的測繪資質(zhì)管理規(guī)定和要求都是圍繞這一核心來設(shè)計和安排。從人員條件、技術(shù)水平、工作能力等方面，對從事測繪活動的單位申請的測繪資質(zhì)進行等級劃分，是落實測繪資質(zhì)管理核心任務、做好測繪資質(zhì)管理工作的客觀選擇。

　　一方面，為了切實保障國家重大項目的測繪成果質(zhì)量，應當由具有較強專業(yè)技術(shù)隊伍和技術(shù)能力、良好質(zhì)量保證體系、健全測繪成果管理制度的測繪資質(zhì)單位來承擔;對于一般的中小型工程項目，可由具備一定技術(shù)能力和一定數(shù)量專業(yè)技術(shù)人員、良好質(zhì)量保證體系、健全測繪成果管理制度的單位來承擔。在這一客觀需求下，相應地對測繪資質(zhì)進行等級劃分是提升管理能力、滿足市場需求的較為科學的選擇方式。另外，行政區(qū)域界線測繪是受國家委托、代表國家測定行政區(qū)域界線的行為，其行為具有國家授權(quán)的性質(zhì)，此類測繪單位只能由國家賦予其資質(zhì)。地籍測繪、房產(chǎn)測繪是不動產(chǎn)登記和管理的前提和基礎(chǔ)，從事此類測繪行為的單位必須獲得國家授權(quán)，才能出具具有社會公信力的成果數(shù)據(jù)并用于不動產(chǎn)登記。只有獲得海洋測繪甲級資質(zhì)的單位，才能代表國家編制事關(guān)航海安全的海圖和航道圖并實際用于船舶導航，以確保航行安全。只有獲得地圖編制甲級資質(zhì)的單位，才能編制世界政區(qū)地圖、全國政區(qū)地圖和全國性教學地圖，以體現(xiàn)地圖所具有的嚴肅政治性、嚴密科學性和嚴格法定性。

　　另一方面，從其它相關(guān)行業(yè)資質(zhì)管理來看，目前能夠保留下來的行業(yè)資質(zhì)主要都涉及安全。同樣圍繞安全這一主線，從加強管理和市場需求角度出發(fā)，對資質(zhì)進行了相應的等級劃分。比如，在工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理中，分級主要是區(qū)分行業(yè)單位的規(guī)模，便于分類管理，也有利于企業(yè)差異化發(fā)展，大院做大做強，小院做精做專。不同等級單位承擔的業(yè)務范圍會有所區(qū)別，企業(yè)可選擇適合自己發(fā)展需求的業(yè)務范疇等級。同時企業(yè)從乙級晉升甲級需提供企業(yè)業(yè)績和人員業(yè)績作為申報要件，以此保證大型工程的設(shè)計質(zhì)量。避免無任何經(jīng)驗就從事大型工程設(shè)計，產(chǎn)生本可避免的安全隱患和風險。

　　新形勢下的測繪資質(zhì)等級調(diào)整思考

　　改革開放40余年來,為適應社會主義現(xiàn)代化建設(shè)與市場經(jīng)濟體制不斷完善的需要,我國先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018進行了八次較大規(guī)模的機構(gòu)與行政管理體制改革,我國政府“放管服”改革不斷向縱深發(fā)展。尤其是黨的十八大以后，2013年機構(gòu)改革提出以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?進一步深化“放管服”改革。2013年十二屆人大一次會議記者會上,李克強總理提出在本屆政府任內(nèi)把國務院部門實施的1700多項行政審批事項減少1/3。

　　黨的十九大以來，黨中央國務院進一步加快“放管服”改革的步伐，國務院辦公廳于2018年8月5日印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務分工方案》,明確了年度改革任務;同年9月，國務院印發(fā)《國務院關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》(國發(fā)〔2018〕35號,以下簡稱“《通知》”)，要求加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，最大限度激發(fā)市場活力;同年11月，習近平總書記在民營企業(yè)座談會上表示要在市場準入、審批許可等方面，為民營企業(yè)打造公平競爭環(huán)境，支持民營企業(yè)發(fā)展并走向更加廣闊舞臺。

　　根據(jù)《通知》精神，對所有涉及市場準入的行政審批事項須按照“證照分離”改革模式進行分類管理，主要包括直接取消審批、取消審批改為備案、簡化審批實行告知承諾、完善措施優(yōu)化準入服務四種方式。結(jié)合該要求，考慮到測繪資質(zhì)管理關(guān)系國家安全、公共安全、生態(tài)安全等重大公共利益，當前，深化測繪資質(zhì)準入管理改革應主要從完善措施優(yōu)化準入服務方面進行。

　　鑒于此，需要對包括測繪資質(zhì)等級劃分、專業(yè)劃分、審批程序等在內(nèi)的系列現(xiàn)行規(guī)定進行梳理和優(yōu)化調(diào)整。其中，關(guān)于測繪資質(zhì)等級，測繪資質(zhì)管理制度實施近20年來，基本都采用的是甲、乙、丙、丁四級。當前，結(jié)合國務院“放管服”改革精神，參考其它相關(guān)行業(yè)的資質(zhì)等級劃分情況，測繪資質(zhì)劃分的層級顯得相對較多、已經(jīng)較為難以適應改革發(fā)展要求，同時測繪資質(zhì)劃分為四級也缺乏充足的理由作為支撐。有鑒于此，建議考慮將現(xiàn)行的四級調(diào)整為三級，將丙丁級予以合并。一方面，這一調(diào)整方式契合了“放管服”改革精神。另一方面，丙丁級設(shè)置的準入條件和要求差異并不大，目前只是在測繪資質(zhì)十個專業(yè)中的工程測繪、不動產(chǎn)測繪、海洋測繪三個專業(yè)設(shè)置了丁級，調(diào)整難度并不大;同時，近年來，丁級測繪資質(zhì)單位數(shù)量變化不大，基本維持在6300家左右，一定程度說明該等級測繪資質(zhì)的市場需求已經(jīng)趨于飽和，而且目前絕大多數(shù)單位新申請測繪資質(zhì)的都是從丙級或乙級開始，為此，從市場需求來看，將丙丁級合并在一起也具有一定的合理性。同時，或許有人要問，為什么不將四級直接調(diào)整為二級?？傮w上來說，尚存在較大的難度。乙級與丙丁級準入考核條件和要求存在較大的差距，且截至2019年2月底，丙丁級測繪資質(zhì)單位合計約占總測繪資質(zhì)單位數(shù)量的71.1%，因而調(diào)整起來難度較大，難以掌控市場上的諸多不穩(wěn)定性因素。