自然資源部組建后,首部部門規(guī)章——《自然資源部立法工作程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)已在今年1月1日起施行。同一天施行的還有《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》。

　　自然資源部法規(guī)司司長魏莉華指出,自然資源部組建后,僅列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃、與自然資源部職責相關的法律就有11部之多。在她看來,自然資源部立法任務如此繁重,就更需要建立工作程序,以確保立法“有章可循”。

　　據(jù)魏莉華介紹,《管理規(guī)定》則主要是集中解決“紅頭文件”太任性的問題。

　　11部法律列入人大常委會立法規(guī)劃

　　“自然資源部組建后,涵蓋土地、礦產(chǎn)、海洋、測繪、規(guī)劃以及林業(yè)、草原、保護地等諸多領域,僅列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃、與部職責相關的法律就有11部。”魏莉華說,除了這11部法律外,還有多部行政法規(guī)、部門規(guī)章亟需制定和修訂。

　　在魏莉華看來,新組建的自然資源部立法任務繁重是明擺著的事實。

　　據(jù)魏莉華介紹,原國土資源部、原國家海洋局、原國家測繪地理信息局均建立了立法工作制度,形成了一些行之有效的做法。而自然資源部剛剛發(fā)布實施的《程序規(guī)定》更加突出問題導向。“立法中存在的重實體輕程序,重起草輕論證,重視征求黨政機關內(nèi)部意見而缺乏聽取社會公眾意見的主觀能動性等問題,這些都有悖于法治精神,影響立法質(zhì)量。”魏莉華說,這些問題需通過嚴格的立法工作程序予以重點規(guī)范。

　　據(jù)介紹,《程序規(guī)定》內(nèi)容涵蓋年度立法工作計劃編制、文本起草以及送審報批、修訂、解釋以及立法協(xié)調(diào)等立法工作各個環(huán)節(jié)。

　　“對于立法中涉及的重大問題,比如國內(nèi)外普遍關注的熱點難點問題、對社會公眾有重要影響的重大資源利益調(diào)整事項,在公開征求意見前,應當報部黨組會議審定。”魏莉華說,《程序規(guī)定》要求法律法規(guī)規(guī)章起草、論證過程中應吸納法律顧問、公職律師和專家學者等參加,以提高文本起草質(zhì)量;同時,還要建立預期評估制度,即起草法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章送審稿的內(nèi)容涉及重大制度調(diào)整、公共利益以及影響群眾切身利益的,在起草階段就要對有關行政措施的預期效果和可能產(chǎn)生的影響進行預評估;此外,還要公開征求社會公眾意見,必要時還應當進行聽證。

　　現(xiàn)有紅頭文件逾700件很多沒用

　　值得注意的是,與《程序規(guī)定》同步實施的還有《管理規(guī)定》。

　　魏莉華說,出臺《管理規(guī)定》是自然資源部組建之后加強依法行政制度建設的重要舉措之一,目的是集中解決“紅頭文件”太任性的問題,把自然資源規(guī)范性文件“裝進制度的籠子里”,切實約束規(guī)范公權力,保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　那么,“紅頭文件”到底是指哪些文件呢?據(jù)介紹,法律、法規(guī)和規(guī)章以外不受立法法調(diào)整,卻在行政管理實踐中對公民權利和義務產(chǎn)生重大影響的規(guī)范性都是“紅頭文件”。它是行政管理的重要依據(jù)。

　　2015年,中共中央國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》要求加強規(guī)范性文件的監(jiān)督管理,完善規(guī)范性文件制定程序,《綱要》明確涉及公民、法人和其他組織權利義務的規(guī)范性文件,應當按照法定要求和程序予以公布,未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)。2018年5月,國務院辦公廳下發(fā)《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督工作的通知》,就嚴格規(guī)范性文件制發(fā)程序、防止亂發(fā)文件等作出規(guī)定。近日,國務院辦公廳又印發(fā)了《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》,對建立和實施規(guī)范性文件的合法性審核機制作出全面部署。

　　“原國土資源部在國務院部門中率先實施了規(guī)范性文件合法性審核制度和規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布的‘三統(tǒng)一’制度,并承擔了原國務院法制辦組織的規(guī)范性文件合法性審核試點工作。”

　　據(jù)魏莉華介紹,原國家海洋局、原國家測繪地信局分別建立了規(guī)范性文件的清理和發(fā)布機制。

　　魏莉華指出,盡管如此,實踐中問題仍然不少。她說,數(shù)量繁多就是問題之一。據(jù)她介紹,僅在部級層面,現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件就有700余件,“很多文件錯也沒錯,用也沒用”。魏莉華說,具有規(guī)范性文件性質(zhì)的文件不僅有部(局)、廳(室)發(fā)文,還有大量的復函、明電等;同時,有的同類文件之間內(nèi)容沖突。“部分文件過了有效期才發(fā)現(xiàn)還需要繼續(xù)執(zhí)行;有的解釋不規(guī)范,有的具有舉證的性質(zhì);有的一些試點文件沒有明確試點期限,引發(fā)大量矛盾和糾紛。”在魏莉華看來,自然資源部建部伊始就制定實施《管理規(guī)定》,目的是將自然資源規(guī)范性文件的管理納入法治軌道。

　　規(guī)范性文件“終身制”將被打破

　　據(jù)《法制日報》記者了解,《管理規(guī)定》主要是對縣級以上自然資源主管部門發(fā)布的“紅頭文件”全流程管理作出規(guī)定,以實現(xiàn)對規(guī)范性文件全程管控;同時,《管理規(guī)定》還細化了規(guī)范性文件全面公開征求意見,合法性審核,統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布,評估及定期清理等重要制度。

　　魏莉華說,《管理規(guī)定》對規(guī)范性文件的起草、征求意見、合法性審核、審議、發(fā)布、解讀、備案、解釋、評估、編纂、清理等各個環(huán)節(jié)都進行了全面規(guī)范,目的是確保規(guī)范性文件管理的所有環(huán)節(jié)都有制度可依。她說,其中主要的制度包括全面公開征求意見、合法性審核、集體審議、“三統(tǒng)一”及評估清理等。

　　據(jù)魏莉華介紹,為了從源頭上控制規(guī)范性文件的數(shù)量,提高質(zhì)量,《管理規(guī)定》明確,起草機構(gòu)應當對制定規(guī)范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進行全面論證、評估;要求充分、公開、廣泛聽取意見,必要時應當召開聽證會、論證會聽取意見?！豆芾硪?guī)定》提出,除依法需要保密或者不宜公開的外,應當向社會公開征求意見。

　　按照《管理規(guī)定》要求,自然資源部規(guī)范性文件要實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布制度。魏莉華說,原國土資源部自2015年5月實施規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度起,大大減少了規(guī)范性文件數(shù)量,每年發(fā)布的規(guī)范性文件僅10余件,同時文件質(zhì)量也不斷提高。

　　魏莉華指出,探索規(guī)范性文件的有效期制度,主要目的是強化監(jiān)督制約,打破規(guī)范性文件的“終身制”,實現(xiàn)規(guī)范性文件的動態(tài)清理,避免立、改、廢的隨意性,同時,也便于公眾掌握文件的生效和廢止期限。

　　魏莉華說,《管理規(guī)定》在總結(jié)多年來實施規(guī)范性文件有效期制度的基礎上,經(jīng)廣泛征求意見,明確“起草規(guī)范性文件應當注明有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過五年,地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章另有規(guī)定的,從其規(guī)定”。

　　“需要特別指出的是,在《管理規(guī)定》實施之前出臺的自然資源規(guī)范性文件,很大部分沒有有效期。這部分文件的有效性將通過公布有效規(guī)范性文件目錄的方式予以確認。”魏莉華透露,自然資源部將對部本級規(guī)范性文件進行全面清理,精減規(guī)范性文件數(shù)量。她說,清理完成后,將及時公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄,以方便公眾查詢,接受社會監(jiān)督;未在目錄范圍內(nèi)的,不得作為管理行政相對人的依據(jù)。