9月10日，“金土工程”一期最后一個(gè)節(jié)點(diǎn)在四川省完成驗(yàn)收，標(biāo)志著歷時(shí)兩年、涉及全國65個(gè)節(jié)點(diǎn)的“金土工程”一期建設(shè)圓滿完成?！敖鹜凉こ獭狈秩趯?shí)施，其中一期作為試點(diǎn)示范納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃先行啟動(dòng)，主要任務(wù)是形成耕地保護(hù)國家監(jiān)管系統(tǒng)和礦產(chǎn)資源國家安全保障系統(tǒng)的建設(shè)框架，覆蓋范圍為國土資源部部機(jī)關(guān)和31個(gè)?。▍^(qū)、市）、5個(gè)計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及27個(gè)試點(diǎn)城市國土資源部門。
這是一個(gè)浩大的工程，國土資源部和另外64個(gè)節(jié)點(diǎn)分別自行開發(fā)了建設(shè)用地審批、建設(shè)用地預(yù)審、礦業(yè)權(quán)管理等應(yīng)用系統(tǒng)，以“橫向集成，縱向聯(lián)動(dòng)”的整體業(yè)務(wù)運(yùn)行格局，實(shí)現(xiàn)“以圖管地、以號(hào)管礦”的基本功能。
日前，本報(bào)特派記者深入“金土工程”一期的幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)行了獨(dú)家采訪。從本期開始，本報(bào)將陸續(xù)推出“金土工程”系列報(bào)道，介紹貴州、四川、上海、福建四地的“金土工程”一期建設(shè)情況，旨在為讀者展示一幅生動(dòng)的“金土工程”建設(shè)畫卷。
貴州地處祖國的大西南，和東部沿海地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有差距。但是在利用信息技術(shù)促進(jìn)土地資源管理工作方面卻走在了全國的前列，貴州“金土”走了一條少花錢、多辦事的道路。
“金土工程”下鄉(xiāng)
從貴陽驅(qū)車向北100多公里，經(jīng)過很長一段崎嶇不平的山路，就來到了開陽縣永溫鄉(xiāng)。這個(gè)鄉(xiāng)的國土資源所在一座不起眼的二層小樓上，宋寶強(qiáng)的辦公桌上放著三樣?xùn)|西: 一臺(tái)計(jì)算機(jī)，一個(gè)掃描儀，加上一部打印傳真一體機(jī)。
46歲的宋寶強(qiáng)，已經(jīng)在貴州省永溫鄉(xiāng)國土資源所工作了近十年。就在去年，這個(gè)以前基本沒有碰過電腦的人突然被安排到一個(gè)新的崗位——成為了所里的網(wǎng)絡(luò)管理員。永溫鄉(xiāng)在很多人心目中只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后、思想保守的山溝溝，在一個(gè)僅有12名職工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所里安排一名網(wǎng)管員，難道是稻田里穿高跟鞋——窮擺設(shè)？
“現(xiàn)在每天上班第一件事情就是開電腦上網(wǎng)，查看省國土資源廳發(fā)布的一些新信息，并上傳鄉(xiāng)里的動(dòng)態(tài)消息，包括農(nóng)村宅基地申請(qǐng)以及地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測等業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在離了電腦，工作就進(jìn)行不了?！?/P>
宋寶強(qiáng)拿起一份《地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測變化登記卡》，上面記錄著前一天巡查人員發(fā)現(xiàn)的一起地層滑坡隱患，涉及8戶人家的房屋損害，預(yù)計(jì)可能經(jīng)濟(jì)損失7萬元。宋寶強(qiáng)指著登記卡告訴記者，這些信息都要及時(shí)錄入網(wǎng)上的土地資源管理系統(tǒng)，巡查人員拍攝的現(xiàn)場照片也要通過網(wǎng)絡(luò)傳輸過去，這樣縣國土資源局就可以實(shí)時(shí)了解到情況。宋寶強(qiáng)一邊介紹情況一邊在電腦上操作，他的打字速度雖然談不上飛速，但對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的應(yīng)用也稱得上流暢了，這對(duì)于一個(gè)土生土長在山區(qū)的40多歲的中年人來說，實(shí)屬不易。
據(jù)記者了解，永溫鄉(xiāng)國土資源所只是開陽縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所中的一個(gè)，這些國土資源所職工人數(shù)多則40人，少則只有2人。雖然只是“金土工程”的最末梢，但這些國土資源所信息化推進(jìn)程度也并非浮于表面。
截至2008年8月，開陽縣國土資源局已經(jīng)通過互聯(lián)網(wǎng)辦理業(yè)務(wù)1293件。而開陽縣僅僅是貴州省下屬的88個(gè)縣區(qū)級(jí)局中最為普通的一個(gè)點(diǎn)之一，經(jīng)濟(jì)條件稍好的遵義等地區(qū)，應(yīng)用情況更是可圈可點(diǎn)。
目前，貴州“金土工程”已經(jīng)深入到了全省580個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，基層土地、礦山、測繪執(zhí)法、地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情等記錄可以快速及時(shí)地通過網(wǎng)上報(bào)送。群眾建設(shè)用地申報(bào)等資料和新聞、公告等信息，也可以在網(wǎng)絡(luò)上遠(yuǎn)程雙向傳遞。這在全國來說都是絕無僅有的。
貴州屬于西部欠發(fā)達(dá)省份，它是怎樣成為“金土工程”里的“金鳳凰”的？是有很多資金、人才在背后支持貴州國土資源部門嗎？
捂緊腰包搞“金土”
“貴州雖然經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難，但是‘窮人’會(huì)打‘窮主意’?！?貴州省國土資源廳信息中心（以下簡稱信息中心）主任趙曉鷗介紹說: “為了在全省推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，貴州省國土資源廳把眼光放在先行考慮貧困縣的建設(shè)方式上。一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，僅用7800元就可以完成信息化建設(shè)。沒有人才，我們就把現(xiàn)有的員工培訓(xùn)出來。以前曾經(jīng)設(shè)想過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所單獨(dú)搞自己的局域網(wǎng)、服務(wù)器，但那樣投資太大，對(duì)人員要求也高，在中專生都算做是人才的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，顯然推行不下去。后來想到用統(tǒng)一后臺(tái)、省廳統(tǒng)一管理的模式，采用B/S結(jié)構(gòu)，這樣前端的操作要求就可以很低了，這種方式迅速在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所推廣開來?！?/P>
除此之外，趙曉鷗還有著其他的省錢“秘籍”?！熬€路租用的是相對(duì)便宜的廣電網(wǎng)，設(shè)備只求夠用就行，甚至連軟件，每一行代碼都是信息中心的人自己開發(fā)的，光是這個(gè)，就節(jié)省了大量資金。”
趙曉鷗告訴記者，目前信息中心只有21名員工，除了負(fù)責(zé)日常的設(shè)備維護(hù)、網(wǎng)站建設(shè)，還要不停地根據(jù)新的應(yīng)用需求開發(fā)新的程序，周末加班已經(jīng)成了家常便飯。“因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因，有的設(shè)備檔次上不去了，我們就在軟件上打主意，通過優(yōu)化軟件代碼來規(guī)避困難?！?/P>
不過，趙曉鷗認(rèn)為，這一巧勁要能使得上，還得依靠信息中心的技術(shù)人員對(duì)業(yè)務(wù)、對(duì)系統(tǒng)的全盤掌控，才能做到游刃有余。
“找外面的軟件公司，我們是省力氣了，但往往他們無法完全理解我們業(yè)務(wù)的需求，再加上經(jīng)費(fèi)問題，因此必須走自行開發(fā)的這條路?！毙畔⒅行母敝魅沃茇Щf，“曾經(jīng)有一些軟件供應(yīng)商，剛來信息中心談了兩三句，就轉(zhuǎn)身走了，因?yàn)橹牢覀冞@里是塊‘沒肉的骨頭’”。
很多地方的信息化建設(shè)，動(dòng)輒就是全套的國外設(shè)備、最頂級(jí)的配置、巨大的機(jī)房，唯恐信息化建設(shè)因?yàn)樵O(shè)備檔次不夠而受到阻礙?？墒窃谫F州國土資源廳信息中心的機(jī)房里，見到的是華為的路由交換機(jī)、武漢中地的GIS平臺(tái)、曙光的存儲(chǔ)設(shè)備，國產(chǎn)設(shè)備占據(jù)很大比重，而運(yùn)行主要業(yè)務(wù)的服務(wù)器，也只是前些年買的一臺(tái)Sun 880服務(wù)器。在趙曉鷗看來，信息化要“落地”，靠的是應(yīng)用，而非高檔設(shè)備。
按照“先易后難、先求用、再求全”的思路，貴州省“金土工程”建設(shè)走出一條樸實(shí)的發(fā)展之路。貴州全省9個(gè)市州地級(jí)局、88個(gè)縣區(qū)級(jí)局、10個(gè)開發(fā)區(qū)分局均建立和運(yùn)行了本部門的機(jī)關(guān)局域網(wǎng)。在局域網(wǎng)基礎(chǔ)上，建成覆蓋全省的廣域網(wǎng)體系。并且逐步與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)與數(shù)據(jù)交換。構(gòu)建了土地、礦產(chǎn)、測繪行政審批系統(tǒng)。
“沒有一分閑錢、沒有一個(gè)閑人，就是我們的狀況，正因?yàn)檫@樣，我們不敢失敗，系統(tǒng)建設(shè)失敗意味著我們就再也沒錢翻身了?！?貴州省國土資源廳科技宣傳處副處長張鶴林說，“錢少就只能用思路解決問題。由于沒有別的建設(shè)模式可以復(fù)制，前期需求分析、可行性論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)都必須做得非常嚴(yán)密，才能使后期的推進(jìn)勢(shì)如破竹?！?/P>
觀念決定思路，思路決定成敗，“金土工程”一期驗(yàn)收時(shí)，貴州成為業(yè)內(nèi)專家公認(rèn)的投入最少、應(yīng)用最好的地區(qū)。貴州“金土工程”的推進(jìn)，除了地域上的深入，在功能上也延展到了細(xì)微之處。
機(jī)器催著人干活
“上班就得開電腦，因?yàn)橄到y(tǒng)會(huì)給我們打考勤?！辟F州國土資源廳的一位工作人員接入網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，給記者展示了他今天的考勤記錄，由于上午晚到了17分鐘，被標(biāo)記成了黃色，暗指“黃牌警告”。在這個(gè)“OA+MIS+GIS”綜合集成的電子政務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)上，行政審批的標(biāo)準(zhǔn)工作流程也是在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)的，內(nèi)部所有對(duì)外發(fā)文均在網(wǎng)絡(luò)上擬文、審核、會(huì)簽、簽發(fā)并成文。網(wǎng)絡(luò)傳遞文件資料迅速，使事件各過程間的銜接時(shí)間幾乎為零。
貴州省國土資源廳現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)77項(xiàng)，均已經(jīng)制定了標(biāo)準(zhǔn)工作流，包括土地審批、礦權(quán)審批等涉及公眾的行政管理業(yè)務(wù)。在電子政務(wù)平臺(tái)上按照預(yù)先依法設(shè)定好的標(biāo)準(zhǔn)流程辦理，使任何人都無法超越計(jì)算機(jī)程序進(jìn)行業(yè)務(wù)的處理審批，杜絕了個(gè)人的自由裁量權(quán)，使國土資源行政審批行為規(guī)范嚴(yán)格，提高了依法行政水平。
現(xiàn)在，貴州建設(shè)用地從窗口收文的網(wǎng)上審批，發(fā)展到利用廣域網(wǎng)進(jìn)行縣——市（州地）——省——國土資源部四級(jí)遠(yuǎn)程報(bào)批和審批的體系。“要放在以前，一個(gè)季度才開一次審批會(huì)，十個(gè)多處室坐在一起，文件和圖紙要用背簍背到會(huì)議室，堆成了小山?！被貞浧鹨郧暗墓ぷ餍?，負(fù)責(zé)用地審批的工作人員連聲感嘆?，F(xiàn)在的審批工作都放在網(wǎng)上辦理，已經(jīng)提速到了20天，今后還有望縮短到15個(gè)工作日。
記者發(fā)現(xiàn)，不光是行政效率提高了，由于實(shí)行了以圖管地，標(biāo)明了土地的座標(biāo)點(diǎn)位置，可將圖形直接疊加到系統(tǒng)的GIS平臺(tái)上，精確到毫米。人眼發(fā)現(xiàn)不了的問題，在圖上表現(xiàn)得明明白白。比如這塊地是否已經(jīng)批過礦，是否有地質(zhì)災(zāi)害隱患，是否不適合建立永久性建筑，在GIS平臺(tái)上都標(biāo)明得一清二楚?！?/P>
另外，礦業(yè)權(quán)審批也從按照權(quán)限進(jìn)行本級(jí)的、局域網(wǎng)內(nèi)的審批，發(fā)展到多級(jí)的、在廣域網(wǎng)上的聯(lián)動(dòng)審批。“全省礦權(quán)多級(jí)聯(lián)動(dòng)審批整個(gè)過程都讓人感覺是在同一個(gè)辦公室、同一張辦公桌上完成的?！?/P>
據(jù)了解，礦業(yè)審批的具體流程是由省廳窗口收文，并錄入業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。在省廳窗口將辦文掃描件通過廣域網(wǎng)同時(shí)啟動(dòng)地州、縣局征求意見流程，與省廳主辦、協(xié)辦處室在網(wǎng)上同步辦理; 地州、縣局收到省廳下發(fā)的征求意見辦文后，必須在7天內(nèi)簽署完最終意見，省廳主辦人員需要判斷地州、縣局是否已提出意見，未提出意見的則不能辦理; 最后根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理?！笆d收文的資料（包括掃描件）都放在網(wǎng)上共享。電子政務(wù)筑起一條防腐堤壩，由于每一步工作流程和審批意見都被記錄在案，出了問題很快就能查到根源，落實(shí)到人?！?/P>
目前，貴州已經(jīng)有三個(gè)地州在做礦業(yè)權(quán)聯(lián)動(dòng)審批試點(diǎn)，今年10月將開始在全省鋪開。
另外，為了使行政行為更加規(guī)范，辦事效率和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提高，貴州省國土資源廳采用了在信息技術(shù)支持下的電子監(jiān)察。趙曉鷗打開一封駐廳監(jiān)察室的郵件，上面寫著: “趙曉鷗同志，從5月28日到6月1日，你承辦的任務(wù)已經(jīng)超期1件、3天，請(qǐng)抓緊完成，收函后3天內(nèi)說明超期情況?！壁w曉鷗認(rèn)為，像這樣的郵件，就是一種督促，上至廳長，下至普通辦事員，都有可能收到。如果碰上辦件超時(shí)、辦事拖拉等現(xiàn)象，就會(huì)被扣減考核分。所有行政行為均在網(wǎng)上詳細(xì)記錄，誰也無法躲避監(jiān)督。
甚至在面對(duì)公眾的辦事大廳里，也裝上了電子監(jiān)控和錄音設(shè)備，“看到”和“聽到”的內(nèi)容，被同步傳回同一級(jí)和上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察室，監(jiān)察人員能夠隨時(shí)調(diào)出各辦事大廳的情況，并對(duì)暴露出來的問題進(jìn)行監(jiān)督。
趙曉鷗認(rèn)為，這種“機(jī)器督著人辦事”的狀況體現(xiàn)了一種“人機(jī)合一”的佳境，這源自于信息化建設(shè)完全契合業(yè)務(wù)流程，只有這樣，信息化用起來才能如行云流水。
沒有不可能完成的任務(wù)
2002年，貴州省成為國土資源部信息化建設(shè)的全國第一個(gè)試點(diǎn)省份，這在很多人眼里是“不可能完成的任務(wù)”。但是也有領(lǐng)導(dǎo)表示: “投入150萬元，不成功，則成‘水漂’，但是，如果貴州都把信息化搞下去了，別的城市、省份就沒有任何理由做不好了?！?/P>
在原深圳市規(guī)劃與國土資源局的無私支持下，經(jīng)過幾年的建設(shè)，貴州還是順利完成了“金土工程”一期的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)用模式、礦業(yè)權(quán)多級(jí)聯(lián)動(dòng)審批等應(yīng)用都是領(lǐng)先于全國。
作為中國西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貴州，意識(shí)、資金、技術(shù)、人才都是電子政務(wù)建設(shè)的障礙，貴州摸索出來的道路，是否同樣適用于其他城市？
“貴州模式是可以復(fù)制的，這不是技術(shù)上的難題，而關(guān)鍵在于人員認(rèn)識(shí)，還有一把手的推行力度?！壁w曉鷗向記者介紹了貴州“金土工程”的七個(gè)體系，即網(wǎng)絡(luò)體系、功能體系、技術(shù)支撐體系、服務(wù)體系、制度體系、依法行政體系、政務(wù)公開體系，其中后三項(xiàng)，都是完全與技術(shù)無關(guān)的，而這恰恰體現(xiàn)了一種穩(wěn)扎穩(wěn)打的可執(zhí)行性。
“信息化電子政務(wù)建設(shè)不能是兩張皮，應(yīng)該圍繞國土資源管理工作實(shí)際，與依法行政、政務(wù)公開相結(jié)合，以業(yè)務(wù)工作牽引電子政務(wù)建設(shè)。”張鶴林說。
考慮到電子政務(wù)絕不是簡單地將傳統(tǒng)的辦公模式照搬到網(wǎng)上，而是要根據(jù)需求，進(jìn)行科學(xué)的優(yōu)化。為此，貴州省國土資源廳編制了《依法行政手冊(cè)》，制定行政業(yè)務(wù)事項(xiàng)及代碼表、行政業(yè)務(wù)事項(xiàng)工作規(guī)則、行政業(yè)務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)工作流程，從而達(dá)到“政務(wù)程序化”、“政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”。由于有相應(yīng)的制度體系做保障，并將電子政務(wù)建設(shè)工作列入目標(biāo)責(zé)任制，與考核結(jié)果掛鉤。在這樣的基礎(chǔ)上，新的工作方式完全替代原有的工作方式，不留后路、不留死角。
正因?yàn)樾碌墓ぷ鞣绞奖煌频搅嗣恳粋€(gè)角落，新的需求層出不窮，形成業(yè)務(wù)部門追著信息中心開發(fā)新功能的局面?！艾F(xiàn)在已經(jīng)到了應(yīng)接不暇的程度，經(jīng)常加班加點(diǎn)地做開發(fā)。我們的用戶，就是業(yè)務(wù)部門，以及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息中心。小到圖片的傳輸性能、文件的壓縮大小，都會(huì)有人提出修改意見，然而正是這種細(xì)枝末節(jié)的需求，恰恰體現(xiàn)出應(yīng)用的深入?！壁w曉鷗說。
“金土工程”有了制度保障，也離不開人員的推動(dòng)。在貴州采訪，從省廳到市局、縣局、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，總是會(huì)聽到有人把信息化和前任的老廳長張克湘聯(lián)系起來，他從2000年任職就開始鐵腕推進(jìn)信息化，“連我這個(gè)老頭都能從頭學(xué)習(xí)計(jì)算機(jī)，你們沒有理由不能學(xué)?！睂?duì)于一些思想觀念無法轉(zhuǎn)變的老同志，張克湘總是以身作則地起帶頭作用。今年6月新上任的朱立軍廳長以及分管信息化的王赤兵副廳長，也是延續(xù)了老廳長的作風(fēng)，對(duì)信息化提出了一系列更高的要求。在貴州省國土資源廳的信息系統(tǒng)中，甚至能查到每個(gè)廳領(lǐng)導(dǎo)的通信費(fèi)用，詳細(xì)到座機(jī)的基本費(fèi)用、長話費(fèi)、信息費(fèi)。
“領(lǐng)導(dǎo)喜歡公開，愿意被監(jiān)督?！闭f起一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子的作風(fēng)，趙曉鷗言語中透露出掩飾不住的敬佩。
“不可能完成的任務(wù)”如今已經(jīng)形成了一種自增長的良性循環(huán)，統(tǒng)一的平臺(tái)，完善的機(jī)制，才能承載住往上疊加的層層應(yīng)用。貴州國土資源管理部門用自己的探索軌跡，道出了“金土工程”的“金科玉律”。
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“金土工程”使命重大
土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的函數(shù),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果和走勢(shì)都會(huì)反映在土地上，要收緊土地資源“銀根”，就必須更正原有的單純、粗放的“土地經(jīng)濟(jì)”，從監(jiān)管上狠下工夫。
2008年8月13日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開了國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》。新修訂的《綱要》圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的總體目標(biāo)，從保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，提出了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝?！耙欢ㄒ刈∪珖夭簧儆?8億畝這條紅線！”溫家寶總理的話音鏗鏘有力。
在“死守18億畝耕地”這種剛性的要求下，國土資源信息化工作責(zé)任重大，其中“金土工程”更是起到了“龍頭”的作用。
“金土工程”是2004年時(shí)任國務(wù)院副總理曾培炎在國土資源部視察工作時(shí)提出的，旨在建立覆蓋國家、省、市、縣國土資源管理部門四級(jí)聯(lián)網(wǎng)的業(yè)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)，形成“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的國土資源管理運(yùn)行體系。2006年6月13日，國家發(fā)改委正式批復(fù)《金土工程一期建設(shè)項(xiàng)目(中央投資部分)初步設(shè)計(jì)》，“金土工程”成為“十二金”工程之外，第一個(gè)正式獲準(zhǔn)立項(xiàng)的國家電子政務(wù)重點(diǎn)工程。
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