根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源部。主要職責(zé)是，對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。那么，新組建的自然資源部面臨哪些挑戰(zhàn)、機(jī)遇，組建一個多月來是如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的?；谶@樣的疑問，中國礦業(yè)報記者采訪了中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院高級工程師張維宸。

　　自然資源管理面臨的挑戰(zhàn)

　　中國礦業(yè)報：看了您近期發(fā)表在《紫光閣》及其他媒體上的有關(guān)組建自然資源部后如何行使自然資源統(tǒng)一管理職能的建言，感覺頗有見地。在您看來，自然資源部組建后，自然資源統(tǒng)一管理將面臨哪些挑戰(zhàn)?

　　張維宸：改革開放40年的突出貢獻(xiàn)，是實現(xiàn)了我國社會發(fā)展階段的歷史性變化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化率等基礎(chǔ)性指標(biāo)看，我國已開始由生存型社會步入發(fā)展型社會。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是以自然資源的快速消耗為代價的，較為充足的自然資源供給不僅為進(jìn)入中國特色社會主義新時代打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從高速度增長邁向高質(zhì)量增長的轉(zhuǎn)變奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　站在這個新的歷史起點，我們可以看到，一方面，新時代的改革，尤其是自然資源行政管理體制改革與運(yùn)行機(jī)制的變革面臨著許多需要研究討論的重要問題，另一方面當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對自然資源行政管理提出了更高的要求，尤其是如何妥善解決好經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長與資源環(huán)境約束之間的矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，這是一個待解的難題。

　　我認(rèn)為，當(dāng)前自然資源管理面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾個方面：

　　一是我國自然資源的空間組合不夠合理，自然資源分布與經(jīng)濟(jì)重心錯位。我國自然資源的時空分布不平衡，限制了自然資源承載力，而自然資源配置狀況不協(xié)調(diào)，又使我國自然資源開發(fā)利用難度加大，自然資源空間分布不匹配，自然資源組合錯位，生產(chǎn)成本增高。

　　二是水資源和大宗礦產(chǎn)資源短缺嚴(yán)重制約社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我國是一個水資源和大宗礦產(chǎn)資源短缺的國家，水資源和大宗礦產(chǎn)資源時空分布不均。主要能源礦產(chǎn)資源嚴(yán)重不足，將長期制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。石油、天然氣、鐵、錳、鉛、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)，后備儲量嚴(yán)重不足，無法滿足我國國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，供需缺口有持續(xù)加大的跡象。

　　三是后備自然資源(如土地資源，尤其是耕地資源)不足，自然資源(如土地資源)稀缺將嚴(yán)重制約我國未來發(fā)展。我國各類自然資源人均值均低于世界水平，特別是耕地資源只及世界人均占有量的1/3。土地資源難以有所增加，也無法從國外輸入的(當(dāng)然，我們也可以到國外租耕、租用，但不能輸入進(jìn)來搞大規(guī)模建設(shè))，已經(jīng)成為我國稀缺資源。與此同時，我國資源產(chǎn)出率偏低，與主要發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。

　　四是山水林田湖草是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹和草。自然資源部肩負(fù)著生態(tài)修復(fù)職責(zé)。生態(tài)修復(fù)是一個新興的生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，生態(tài)修復(fù)主要是對被污染的水體(河流、湖泊、地下水以及近海等)和被損害的土地(農(nóng)地、礦山用地、水土流失土地等)進(jìn)行修復(fù)。習(xí)近平指出：“要實施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。“生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律”。而生態(tài)修復(fù)并不是自然資源部能夠獨立完成的，實際上，生態(tài)修復(fù)還需要水利部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、公安部、應(yīng)急管理部等部委的大力配合才能完成。生態(tài)修復(fù)更需要法律法規(guī)支持，需要出臺激勵公眾參與的相關(guān)政策，制訂生態(tài)修復(fù)規(guī)劃和年度計劃，調(diào)動企業(yè)、地方政府和利益相關(guān)者參與生態(tài)修復(fù)的積極性，實現(xiàn)全過程參與。全方位吸引社會力量參與修復(fù)，解決修復(fù)資金短缺難題。

　　五是自然資源產(chǎn)權(quán)管制的放松并不協(xié)調(diào)，土地資源、海洋資源、水資源、礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、草原資源、生態(tài)資源等自然資源管制存在著政府-居民、中央-地方雙重互動的另一種“不對稱”，政府-居民的管制放松出現(xiàn)了邊際效用遞減，中央-地方的“分權(quán)化”改革卻在急速推進(jìn)。從1994年財政分權(quán)化改革以來，地方政府享有的自主權(quán)逐漸增多，地方政府與中央政府可以進(jìn)行一定程度的談判和博弈，但由于中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)邊界模糊，在財政收支出現(xiàn)“缺口”之際，很容易誘發(fā)地方政府的“機(jī)會主義”行為，地方基于自身的目標(biāo)追求和現(xiàn)實約束甚至?xí)χ醒氲恼哌x擇性執(zhí)行。從自然資源市場看，在現(xiàn)行自然資源管理制度下，我國自然資源市場還不完善，在自然資源相互之間的發(fā)展還不平衡、不統(tǒng)一，特別是有些自然資源基本被排斥在自然資源市場之外。

　　挑戰(zhàn)也往往意味著機(jī)遇

　　中國礦業(yè)報：有道是，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，您是怎么分析自然資源統(tǒng)一管理面臨的機(jī)遇的?

　　張維宸：是的。挑戰(zhàn)和機(jī)遇往往是并存的，甚至有時挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。

　　從國外來看，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)尚未完全走出谷底，相比于經(jīng)濟(jì)危機(jī)前而言，自然資源開發(fā)利用的增長幅度有所放緩，從而為我們的自然資源管理體制改革創(chuàng)造了一個良好的外部機(jī)遇。國際上的自然資源管理體制也為我們提供了有益借鑒。

　　從國內(nèi)來看，主要機(jī)遇是：十八大以來的一系列改革舉措的落地，為自然資源管理體制機(jī)制改革創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境。以習(xí)近平總書記為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)人，站在新的歷史起點，面對全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對于怎樣實現(xiàn)“美麗中國”做出了全面的部署和規(guī)劃。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》、《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》等文件對自然資源建立以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，實現(xiàn)資源有償獲得和使用提出了明確規(guī)定。

　　十九大報告提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。”

　　習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出：“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。”

　　另外，自然資源部還對測繪、地勘行業(yè)管理，從而為開展自然資源管理的一系列工作提供了人員、技術(shù)和專業(yè)保障。

　　自然資源部組建以來的工作進(jìn)展

　　中國礦業(yè)報：從3月19日宣布組建自然資源部迄今一月有余，在這段時間內(nèi)，自然資源部主要領(lǐng)導(dǎo)主動作為，沉著應(yīng)戰(zhàn)，精心調(diào)研，全力做好頂層設(shè)計。哪些方面您印象最深?

　　張維宸：2018年3月26日，自然資源部召開第1次黨組會議，結(jié)合自然資源部組建和機(jī)構(gòu)改革工作認(rèn)真學(xué)習(xí)了習(xí)近平總書記在黨的十九屆三中全會上的重要講話精神。

　　2018年3月27日，自然資源部召開第2次黨組會議，集體學(xué)習(xí)了黨的十八大以來習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理以及國土、海洋、測繪、林業(yè)、地質(zhì)調(diào)查等工作的重要講話和批示指示精神。

　　2018年4月11日，為貫徹落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于雄安新區(qū)建設(shè)的重大決策部署和習(xí)近平總書記對建設(shè)雄安新區(qū)的重要講話精神，結(jié)合自然資源部主要職責(zé)，自然資源部部長陸昊到雄安新區(qū)就國土空間規(guī)劃及用途管制、生態(tài)保護(hù)及自然資源管理有關(guān)政策創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)研。

　　2018年4月12日～15日，為貫徹落實習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上的重要講話精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，自然資源部部長陸昊在海南省海口市、文昌市、三亞市，就圍填海工程對海洋動力和生物多樣性的影響，紅樹林自然保護(hù)區(qū)和珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)的變化、保護(hù)和修復(fù)，城市河湖生態(tài)修復(fù)，深?？茖W(xué)與工程，國土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌及“多規(guī)合一”信息綜合管理平臺建設(shè)等進(jìn)行調(diào)研。

　　最近20余天內(nèi)，自然資源部圍繞如何細(xì)化中央已經(jīng)確定的自然資源部職能定位、科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、做好自然資源管理工作，連續(xù)召開5次研討座談會，并到全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會、全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會，聽取有關(guān)方面意見建議。

　　幾點建議

　　中國礦業(yè)報：從部主要領(lǐng)導(dǎo)的這一系列活動來看，當(dāng)務(wù)之急是確定自然資源部的職能，只有職能定位了，方向明確了，接下來才能捋順和開展相關(guān)工作。這方面，您有哪些建議?

　　張維宸：要敢于從最難啃的“硬骨頭”開始著手。一開始就啃“硬骨頭”，也是為了防止自然資源管理肩負(fù)的職能不能齊頭并進(jìn)的情況發(fā)生，有利于接下來工作的加快推進(jìn)。重點是發(fā)揮職能作用。

　　一是要發(fā)揮國土空間規(guī)劃對自然資源配置的引導(dǎo)約束作用。國土空間管理的核心是構(gòu)建國土空間用途管理制度，國土空間規(guī)劃和用途管制，其目的是為了實現(xiàn)對空間資源(如土地、海洋、礦產(chǎn)、生態(tài)等)的保護(hù)，通過國土空間開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，對空間要素進(jìn)行統(tǒng)籌，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提升空間效率。國外雖然有成功的經(jīng)驗借鑒，但是國體不同、政體不同，尤其是對于中國這么一個發(fā)展中人口大國，很多國外的經(jīng)驗基本上并不適用，加上原來的中央各部委對規(guī)劃的“條條”管理較為明顯，而地方政府對規(guī)劃的“塊塊”管理較為鐘情，又沒有國土空間規(guī)劃和用途管制相應(yīng)的抓手，主要是沒有國土空間規(guī)劃和用途管制相應(yīng)的審批管理約束機(jī)制。在這樣一個“一窮二白”的基礎(chǔ)上，探索適合中國國情的國土空間規(guī)劃和用途管制制度，又要保障自然資源供給平衡和自然資源經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并非易事，需要的不僅僅是試驗區(qū)，而更為重要的是尋找解決這個問題的辦法。

　　二是要探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制。“多規(guī)合一”是改革發(fā)展的產(chǎn)物，也是新常態(tài)下深化改革的一項重要內(nèi)容。我國的“多規(guī)合一”經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，從國家層面、省(部)層面、市(縣)層面都經(jīng)歷了不斷探索和完善的過程。 “多規(guī)合一”并不是采用“拼湊模式”將所有規(guī)劃簡單地進(jìn)行合并，也不會取締任何一個法定規(guī)劃，而是指根據(jù)實際情況，在統(tǒng)一的空間信息平臺上，將經(jīng)濟(jì)、社會、土地、環(huán)境、水資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合交通、林地保護(hù)、文化旅游、文物保護(hù)、社會事業(yè)等各類規(guī)劃進(jìn)行恰當(dāng)銜接，確保“多規(guī)”確定的任務(wù)目標(biāo)、保護(hù)性空間、開發(fā)方案、項目設(shè)置、城鄉(xiāng)布局等重要空間參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置各類資源和提高政府空間管控和治理能力的不斷完善提高。2014年4月，國家發(fā)改委、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部、住房建設(shè)部等相關(guān)司局，赴浙江省開展市(縣)空間規(guī)劃體制改革試點工作調(diào)研。2014年8月，國家發(fā)改委、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部、住房建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》明確，28個“多規(guī)合一”市(縣)單位，其中地級市6個、縣級市(縣)22個。2015年6月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議，同意海南省在全國率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點。作為全國第一個開展省域“多規(guī)合一”改革試點的省份，海南敢于創(chuàng)新、勇于突破，形成了可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗，被中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組評價為“在推動形成全省統(tǒng)一空間規(guī)劃體系上邁出了步子、探索了經(jīng)驗”。2017年伊始，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于1月9日印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，要求在海南等地試點基礎(chǔ)上，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等7個省份納入省級空間規(guī)劃試點范圍，推進(jìn)省域“多規(guī)合一”改革。2017年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。雄安新區(qū)將借鑒國際經(jīng)驗，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量組織規(guī)劃編制，開展“多規(guī)合一”，打造城市建設(shè)的典范。

　　當(dāng)然以上兩方面內(nèi)容，也可以說是一個內(nèi)容，那就是國土空間規(guī)劃和用途管制職能的落地。

　　三是要有“硬骨頭”的謀略。自然資源管理面臨的“硬骨頭”很多，如自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)管(需要區(qū)分中央和地方對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)管的職責(zé)，劃清全民、集體所有自然資源管理邊界，完善自然資源監(jiān)管體制，實現(xiàn)自然資源配置公平、公正)、履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)(需要建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的一項基礎(chǔ)性工作是對各類自然資源進(jìn)行確權(quán)，依法明確全民或集體所有人，明確國家對全民所有的自然資源的擁有所有者權(quán)益;依法行使自然資源所有權(quán)，嚴(yán)格區(qū)分自然資源國家所有和集體所有，推進(jìn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，促進(jìn)資源合理流動，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用)、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制(新中國成立以來，初步構(gòu)建了自然資源管理體制，但一直沒從自然資源資產(chǎn)角度進(jìn)行管理，需要區(qū)分自然資源資產(chǎn)的中央、地方政府所有人及其行政監(jiān)管職能，健全中央、地方人民政府對自然資源的資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)和組成方式，構(gòu)建國家自然資源資產(chǎn)管理體系;搭建自然資源所有人與使用人相互獨立、配合及相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制)、建立自然資源有償使用制度(需要處理好資源開發(fā)、利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)關(guān)系，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用準(zhǔn)入條件、方式和程序，更多引入市場競爭機(jī)制，完善全民所有自然資源資產(chǎn)價格評估方法和管理制度，在充分考慮資源所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害成本基礎(chǔ)上，完善自然資源及其產(chǎn)品的價格形成機(jī)制，建立健全有償使用信息公開和服務(wù)制度，確保國家所有者權(quán)益得到充分有效維護(hù))等。這些“硬骨頭”不是歷史積淀的結(jié)果，就是空白“處女地”。不能因為過去沒有管理好，我們就可以繼續(xù)按照舊套路管理，也不能因為是“處女地”就可以隨意開發(fā)，這些職能都將成為考驗自然資源管理體制機(jī)制是否有效的最終試金石。