資料圖：中國(guó)自然資源部在北京正式掛牌。圖為民眾與新牌合影。中新社記者 賈天勇 攝

　　文/張維宸

　　根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議并批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中國(guó)組建自然資源部。新組建的自然資源部目標(biāo)任務(wù)艱巨，其將駛向何方，動(dòng)力如何，尚待觀察。

　　從多頭到一頭

　　隨著改革的不斷深化，我國(guó)自然資源的管理體制與機(jī)制正在發(fā)生重要變革。但在傳統(tǒng)資源觀與資源管理觀向現(xiàn)代觀念轉(zhuǎn)變的時(shí)期，自然資源的行政管理還存在不少問(wèn)題。

　　實(shí)踐證明，由于生產(chǎn)力水平的約束，我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是以大量消耗資源為特征的粗放型發(fā)展模式，資源的消耗大，致使可耗竭自然資源呈絕對(duì)減少趨勢(shì)，可再生自然資源呈現(xiàn)衰弱態(tài)勢(shì)。

　　新中國(guó)成立后，我國(guó)各種自然資源按照產(chǎn)業(yè)精細(xì)分工，由不同的主管部門分別管理，權(quán)力體系由與自然資源相關(guān)的國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門分散構(gòu)建。單獨(dú)來(lái)看，每個(gè)門類都在努力做到極致；但從總體來(lái)看，則是自然資源所有權(quán)主體虛位，管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，相互掣肘，甚至存在部門利益固化的積弊，自然資源保護(hù)困難。

　　海洋、林業(yè)、草原、濕地資源實(shí)際上實(shí)行多部門交叉管理，水資源實(shí)行單門類統(tǒng)一管理，土地、礦藏資源實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)一管理，以土地為中心的空間管制權(quán)分散于不同部委(局)，空間規(guī)劃沖突的焦點(diǎn)，在于爭(zhēng)奪管控土地發(fā)展權(quán)。

　　土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，是我國(guó)現(xiàn)行具有代表性的四類空間規(guī)劃。由于這些規(guī)劃的編制管理機(jī)構(gòu)分散、層級(jí)結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，因而出現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)相抵觸、內(nèi)容相矛盾等問(wèn)題，給人的感覺(jué)是規(guī)劃內(nèi)容乏味，八股化、程式化特濃，最終規(guī)劃也只能是“劃‘畫(huà)’”或者是“劃‘話(領(lǐng)導(dǎo)講話)’”，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，和國(guó)家資源資產(chǎn)資本的浪費(fèi)和流失。

　　政府在一定的資源監(jiān)督和干預(yù)空間行為權(quán)力的基礎(chǔ)上，實(shí)施不同的國(guó)土空間用途管制，造成自然生態(tài)空間越來(lái)越短缺，空間沖突頻現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)暴利或暴損行為。而由于利益的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利混淆，使行政機(jī)關(guān)陷入利益怪圈，重資源開(kāi)發(fā)利用、輕資源保護(hù)節(jié)約現(xiàn)象比比皆是。中央部委(局)之間、中央和地方政府之間矛盾仍很突出，政府在實(shí)際管理中越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，妨礙自然資源管理職能的全面到位。

　　另外，在我國(guó)自然資源法治建設(shè)中，法律修改不及時(shí)，相互間銜接性及法規(guī)穩(wěn)定性不夠，甚至相互矛盾，有法不依、不依法行政兩方面問(wèn)題并存。國(guó)有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等，很多企業(yè)家不信任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治秩序，尋找 “保護(hù)傘”與“護(hù)身符”，形成惡性循環(huán)。

　　我國(guó)現(xiàn)行自然資源管理法律體系，仍屬單門類資源管理的部門法。主要問(wèn)題是部門色彩太濃，甚至部門利益法規(guī)固化，同時(shí)也不同程度地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺痕。

　　在對(duì)自然資源的管理中，感性偏多，理性偏少，多是解決表面問(wèn)題；直接的偏多，間接的偏少，多是就問(wèn)題解決問(wèn)題；行政的偏多，經(jīng)濟(jì)與法治的偏少，多是采取行政手段解決問(wèn)題。加之審批權(quán)限分散，串聯(lián)式審批流程設(shè)計(jì)，造成審批程序冗長(zhǎng)，效率低下。

　　從以美國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、印度為代表的自然資源大國(guó)和人口大國(guó)來(lái)看，各國(guó)在確定本國(guó)的資源管理體制時(shí)，大多考慮本國(guó)的實(shí)際情況，如資源稟賦、資源管理水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)壓力等狀況，將自然資源管理與產(chǎn)業(yè)和生態(tài)管理相結(jié)合，以適度性為原則，不盲目擴(kuò)張。同時(shí)，基于協(xié)同、合作、綜合或者統(tǒng)一的管理理念，世界各國(guó)在機(jī)構(gòu)改革中，越來(lái)越重視和加強(qiáng)自然資源綜合管理。

　　從以德、英、法等為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家看，開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)，不外乎是要解決或消除市場(chǎng)失靈所造成的空間發(fā)展不平衡，減少由此產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，防止和解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)土結(jié)構(gòu)不平衡、空間開(kāi)發(fā)不協(xié)調(diào)、資源環(huán)境惡化等問(wèn)題。而從國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施來(lái)看，通過(guò)“空間鼓勵(lì)”、“空間準(zhǔn)入”和“空間限制”等措施，國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了中央與地方、地方與地方、城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、資源開(kāi)發(fā)區(qū)和環(huán)境保護(hù)區(qū)之間錯(cuò)綜繁雜的利害關(guān)系，事實(shí)上成為國(guó)家從空間上實(shí)施宏觀控制的利器。

　　總之，在自然資源管理方面，采用國(guó)土綜合規(guī)劃的自然資源和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合的方式，代表了未來(lái)自然資源管理的發(fā)展趨勢(shì)。

　　管理的轉(zhuǎn)型

　　現(xiàn)在，我國(guó)自然資源管理的主要矛盾，已由數(shù)量有限的稀缺資源和互相競(jìng)爭(zhēng)的多目標(biāo)之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量資源的稀缺和人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之間的矛盾。主要矛盾的變化，對(duì)自然資源管理工作提出了新要求。

　　自然資源管理體制改革的核心內(nèi)容，在于各管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分以及不同管理機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)和配合。要實(shí)施自然資源用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分等級(jí)管理制度。自然資源部負(fù)責(zé)土地、海洋、礦產(chǎn)、水流、濕地、自然保護(hù)區(qū)、森林、草原、野生植物等資源的專門管理，同時(shí)需要專項(xiàng)自然資源管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合。要加強(qiáng)自然資源許可證制度建設(shè)，通過(guò)審核和頒發(fā)各種許可證，加強(qiáng)對(duì)自然資源的管理。

　　要通過(guò)行業(yè)準(zhǔn)入管理和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理兩種方式，加強(qiáng)自然資源行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)，形成“事前、事中、事后”全程監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，承擔(dān)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理工作。

　　要統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源重大立法修法項(xiàng)目。加快《自然資源法》《空間規(guī)劃法》《海洋法》《國(guó)家公園法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》的制定，加強(qiáng)《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》《森林法》《草原法》的修訂工作。

　　要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，建立國(guó)土空間監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度。明確建設(shè)空間、保護(hù)空間和整治空間，促進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化。

　　加強(qiáng)自然資源規(guī)劃制度建設(shè)和規(guī)劃的引導(dǎo)控制作用，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等多規(guī)融合，形成全方位、多層次的國(guó)土空間管控體系。

　　要在現(xiàn)有的信息技術(shù)基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建一個(gè)通用的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，采用數(shù)字規(guī)劃的方式，對(duì)各規(guī)劃的空間進(jìn)行一體化管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的體系、目標(biāo)和管理的銜接與統(tǒng)一。當(dāng)務(wù)之急，是完善“一張圖”管到底的管理體制，統(tǒng)籌實(shí)施國(guó)土空間管控體系與耕地保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界紅線的劃定工作。

　　要完善信息資料采集、分析、整合等各個(gè)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，促進(jìn)各類信息的無(wú)縫對(duì)接，賦予多規(guī)合一相應(yīng)的法律定位。

　　自然資源部的自然資源資產(chǎn)管理職能，主要是負(fù)責(zé)國(guó)家所有自然資源資產(chǎn)管理，這是一個(gè)管理的重要轉(zhuǎn)型，把自然資源作為資產(chǎn)，從最初的勘查階段開(kāi)始，到開(kāi)發(fā)利用，再到生產(chǎn)再生產(chǎn)全過(guò)程，將自然資源由單一的實(shí)物管理，轉(zhuǎn)向價(jià)值和實(shí)物的統(tǒng)一管理。將由單純的行政管理模式，轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)管理、用途管制、行政管理相互融合的模式。

　　要完善和穩(wěn)定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。試點(diǎn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分類分級(jí)管理，改革自然資源資產(chǎn)出讓收益分配制度。推進(jìn)全國(guó)自然資源管理市場(chǎng)化的試點(diǎn)和推廣工作。優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用城市土地資源，特別是大城市閑置和利用效率低下的土地資源的再利用。

　　加快自然資源統(tǒng)一調(diào)查制度建設(shè)。開(kāi)展自然資源數(shù)量調(diào)查、質(zhì)量調(diào)查、開(kāi)發(fā)利用條件調(diào)查。開(kāi)展第三次土地調(diào)查工作。

　　建立并完善全民所有自然資源國(guó)家權(quán)益金制度。探索集體所有自然資源有償使用制度。明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用對(duì)象和范圍。加強(qiáng)自然資源要素有形市場(chǎng)建設(shè)。完善自然資源有償出讓方式。建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓監(jiān)管制度。

　　強(qiáng)化自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的外部性監(jiān)管。依法征收各種自然資源稅費(fèi)。建立自然資源開(kāi)發(fā)利用在經(jīng)濟(jì)上的約束和激勵(lì)機(jī)制，提高自然資源的開(kāi)發(fā)利用率和水平。

　　探索解決國(guó)家公園集體土地權(quán)屬問(wèn)題的解決途徑。解決自然資源征收補(bǔ)償問(wèn)題。完善自然資源節(jié)約集約開(kāi)發(fā)利用制度建設(shè)，建立節(jié)約集約利用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)自然資源的節(jié)約集約利用。

　　(作者為中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院高級(jí)工程師)

　　《中國(guó)新聞周刊》2018年第17期