終于約訪到吳春岐教授的時(shí)候，距離我們的第一次見(jiàn)面已經(jīng)過(guò)去了兩個(gè)月。時(shí)間從深秋走向了凜冬，自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作也逐漸步入了倒計(jì)時(shí)。

　　吳春岐作為我國(guó)自然資源確權(quán)登記專(zhuān)業(yè)智庫(kù)——北京城市學(xué)院眾城智庫(kù)(中國(guó)自然資源確權(quán)登記研究院)院長(zhǎng)，此前曾參與過(guò)多項(xiàng)重點(diǎn)法規(guī)的研討和制定，其中包括了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的系列法規(guī)以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行辦法》)，被國(guó)土部等七部委聯(lián)合聘任為自然資源確權(quán)登記專(zhuān)家組的成員。

　　如今，自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作已接近尾聲，面對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)不斷反饋上來(lái)的問(wèn)題，吳春岐教授需要將更多的時(shí)間用在試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)地考察、培訓(xùn)以及專(zhuān)家組的內(nèi)部討論上。因此，此次的采訪機(jī)會(huì)得來(lái)不易。

　　令人感到驚喜的是，為了更好的闡明目前自然資源確權(quán)登記的進(jìn)展和實(shí)際中遇到的問(wèn)題，吳教授特意邀請(qǐng)了參與青海三江源、江蘇徐州等多個(gè)國(guó)家試點(diǎn)單位自然資源確權(quán)登記技術(shù)工作的北京城市學(xué)院眾城智庫(kù)兼職研究員、北京新興華安智慧科技有限公司總工程師常戈群先生參與此次的訪談。

吳春岐——WGDC2018演講嘉賓

　　“兩個(gè)一”表明自然資源確權(quán)登記的重要性

　　泰伯網(wǎng)：吳教授，能否請(qǐng)您談一下自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)開(kāi)展的背景和具體情況?

　　吳春岐：習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，當(dāng)前人民生活的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明建設(shè)作為解決這一矛盾的途徑之一，已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略。自然資源確權(quán)登記作為生態(tài)文明建設(shè)“四梁八柱”中的基礎(chǔ)性制度至關(guān)重要。

　　2016年12月20日，國(guó)土資源部、中央編辦、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的通知，宣布在全國(guó)12個(gè)地區(qū)開(kāi)展自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)。

　　試點(diǎn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)分為三個(gè)階段：2016年12月-2017年2月為準(zhǔn)備階段;2017年3月-2018年2月為實(shí)施階段;2018年3月-2018年6月為評(píng)估驗(yàn)收階段。

　　目前，自然資源確權(quán)登記工作試點(diǎn)正在福建、貴州等十二省市深入開(kāi)展。這項(xiàng)工作需要完成的任務(wù)、面臨的困難、解決的對(duì)策以及實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，需要理論界、相關(guān)部委和地方省市試點(diǎn)單位、技術(shù)單位等相關(guān)各方面群策群力、協(xié)同創(chuàng)新，這不但有助于高水平的完成自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作，而且為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和自然生態(tài)監(jiān)管奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　泰伯網(wǎng)：目前試點(diǎn)工作的進(jìn)展情況怎么樣?

　　吳春岐：現(xiàn)在實(shí)施階段已經(jīng)進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)，福建、貴州、湖南、湖北、江西、青海、黑龍江齊齊哈爾等試點(diǎn)主體任務(wù)進(jìn)展較快，基本符合國(guó)家關(guān)于試點(diǎn)工作進(jìn)度要求，福建、青海已經(jīng)提前進(jìn)入試點(diǎn)成果總結(jié)提煉階段。其中，新興華安承擔(dān)了青海三江源和祁連山國(guó)家公園、江蘇徐州水權(quán)、江蘇東臺(tái)濕地、北京密云和浙江長(zhǎng)興生態(tài)文明先行示范區(qū)自然資源確權(quán)登記等項(xiàng)目的技術(shù)支撐工作，經(jīng)過(guò)實(shí)踐和探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　以“自然生態(tài)空間”破解“自然資源類(lèi)型”迷障

　　泰伯網(wǎng)：試點(diǎn)單位反饋回來(lái)的主要問(wèn)題有哪些?是否已有解決的方法?

　　吳春岐：自然資源類(lèi)型是開(kāi)展自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作的難點(diǎn)和關(guān)鍵。此前發(fā)布的《試行辦法》中把自然資源分為水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源七大類(lèi)。但在確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)上述自然資源的分類(lèi)方法的科學(xué)性有待進(jìn)一步探討，各種類(lèi)型存在交叉和重疊，特別是山嶺這種類(lèi)型根本無(wú)法找到任何依據(jù)。

　　我們經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為，解決這個(gè)難題可以分兩步走：第一，目前可以以剛剛修訂公布的土地利用分類(lèi)為基礎(chǔ)，對(duì)自然資源進(jìn)行相對(duì)科學(xué)的分類(lèi)。第二，以水流、森林、草原等某一種形態(tài)的自然資源為主體，通過(guò)生態(tài)空間的思路和概念來(lái)確定自然資源的類(lèi)型。

　　利用生態(tài)功能區(qū)思路，化解登記單元?jiǎng)澖珉y題

　　泰伯網(wǎng)：確定登記單元的空間范圍，是自然資源確權(quán)登記的首要技術(shù)工作。那么在試點(diǎn)工作中是怎么做的?遇到了哪些困難?

　　吳春岐： 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)方案》指出，“通過(guò)‘三個(gè)圖層相疊加’的方式，即集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，明確國(guó)有未利用土地的范圍，結(jié)合國(guó)家相關(guān)規(guī)劃和自然資源保護(hù)范圍，確定需要實(shí)施統(tǒng)一確權(quán)登記的自然資源范圍”。

　　我們研究認(rèn)為，“三個(gè)圖層相疊加”用于引導(dǎo)確定登記單元的空間格局;對(duì)于登記單元的具體空間范圍，《試行辦法》給出的僅是一些指導(dǎo)性原則，對(duì)除國(guó)家公園、森林公園等自然保護(hù)地之外的登記單元?jiǎng)澖?，試點(diǎn)單位普遍感到無(wú)從下手。

　　按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》，我們認(rèn)為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，是在確定各類(lèi)自然生態(tài)空間基礎(chǔ)上，對(duì)該國(guó)土空間范圍內(nèi)稟賦的自然資源進(jìn)行確權(quán)登簿?！对囆修k法》中提出的登記單元概念，不僅是確權(quán)登記的基本工作單元，更重要是為其賦予了生態(tài)空間的內(nèi)涵。然而，目前并沒(méi)有權(quán)威部門(mén)統(tǒng)一提出確定各類(lèi)自然資源生態(tài)空間范圍的技術(shù)規(guī)范;而實(shí)踐中，各類(lèi)生態(tài)空間的界定存在空間上的重疊，如按現(xiàn)行定義，濕地生態(tài)空間、灘涂生態(tài)空間、水流生態(tài)空間相互存在重疊，確定登記單元范圍也會(huì)面臨各種復(fù)雜性。

　　目前，要確保劃定登記單元所發(fā)揮的生態(tài)功能完整，已成為各地試點(diǎn)工作的共識(shí)。我們認(rèn)為可以通過(guò)“三個(gè)圖層相疊加”初步確定國(guó)有自然資源空間格局的基礎(chǔ)上，以國(guó)有自然資源圖斑所在生態(tài)功能區(qū)和體現(xiàn)生態(tài)功能定位的各類(lèi)保護(hù)管理區(qū)域(如生態(tài)公益林、水環(huán)境功能區(qū))的界線出發(fā)，初步圈定各登記單元的范圍，再以自然邊界、管理界線、權(quán)屬界線等對(duì)該范圍進(jìn)行調(diào)整。

　　深化登記簿設(shè)計(jì)，突破生態(tài)文明支撐落地難點(diǎn)

　　泰伯網(wǎng)：常總，您曾參與了多個(gè)國(guó)家級(jí)自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)地工作，請(qǐng)您針對(duì)吳院長(zhǎng)所提出的分類(lèi)和登記簿的情況，談?wù)勀愕目捶ā?/p>

　　常戈群： 自然資源登記簿記載項(xiàng)的設(shè)置應(yīng)緊密?chē)@為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等生態(tài)文明制度提供基礎(chǔ)支撐;《試行辦法》所附的自然資源登記簿，安排“類(lèi)型”、“類(lèi)別”、“質(zhì)量”、“面積”、“數(shù)量”五個(gè)項(xiàng)目予以登簿記載國(guó)有自然資源。

　　事實(shí)上，地、林、水、草、礦物權(quán)內(nèi)涵以及保護(hù)管理差別較大;不同區(qū)位的同一類(lèi)型自然資源，在生態(tài)功能和開(kāi)發(fā)利用價(jià)值上也不盡相同。我們研究認(rèn)為，《試行辦法》所附的自然資源登記簿僅局限在登記單元一個(gè)層級(jí)，是難以對(duì)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、水流、濕地等登記單元內(nèi)的各類(lèi)自然資源進(jìn)行質(zhì)量、數(shù)量的差別化記錄的，也難以細(xì)化登記單元內(nèi)各區(qū)域的差異化管制要求。

　　對(duì)自然資源登記簿的結(jié)構(gòu)，我們認(rèn)為應(yīng)在登記單元層級(jí)下，分資源類(lèi)型、生態(tài)功能類(lèi)型、管制區(qū)域類(lèi)型，設(shè)置多個(gè)下一級(jí)子層。利用這些下一級(jí)子層，記載登記單元內(nèi)資源的自然、生態(tài)、管制“事實(shí)”，而不是失去了細(xì)節(jié)信息的統(tǒng)計(jì)性數(shù)據(jù)項(xiàng)目;并且，這些“事實(shí)”項(xiàng)目的選擇，要體現(xiàn)資源的資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量、生態(tài)功能和質(zhì)量等特征。

　　三項(xiàng)建議，科學(xué)推進(jìn)自然資源確權(quán)登記

　　泰伯網(wǎng)：吳教授，請(qǐng)結(jié)合自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)中遇到的問(wèn)題，談一談您的建議和想法。

　　吳春岐：自然資源確權(quán)登記作為生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)支撐部分，任重道遠(yuǎn)。如果基礎(chǔ)打得不扎實(shí)，大廈將傾，也背離了國(guó)家開(kāi)展自然資源確權(quán)登記的初衷。那么如何做好這一基礎(chǔ)性的工作，綜合目前試點(diǎn)地區(qū)反饋的情況來(lái)看，有幾點(diǎn)建議。

　　1. 增加中央財(cái)政支持

　　首先，自然資源確權(quán)登記是國(guó)家層面的一個(gè)重大決策，其所代表的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。從這一層面來(lái)理解，勢(shì)必會(huì)影響地方政府參與的積極性；

　　其次，我國(guó)幅員遼闊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。而現(xiàn)實(shí)情況是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于土地的利用和開(kāi)發(fā)較為充分，可進(jìn)行自然資源確權(quán)登記的區(qū)域比較分散且面積不大;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反，可進(jìn)行自然資源確權(quán)登記的區(qū)域很多，未來(lái)的資金投入和發(fā)展空間也相對(duì)比較大。在缺乏資金支持的情況下，很難保障自然資源確權(quán)登記的效果。

　　因此，建議增加中央財(cái)政支持，由地方提供配套支持。

　　2.從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，自然資源管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)分置

　　十八屆三中全會(huì)提出要建立自然資源產(chǎn)權(quán)管理和監(jiān)管委員會(huì)，十九大再次明確了這一要求。但是此前有關(guān)自然資源管理的機(jī)構(gòu)散落于各個(gè)部委和單位，是剝離重組還是單獨(dú)成立目前尚未明確。。

　　因?yàn)樯婕傲藱C(jī)構(gòu)穩(wěn)定、人員配置、財(cái)政支持等多方面的考量,很難說(shuō)短期內(nèi)國(guó)家會(huì)采用哪種方式，因?yàn)槠渖婕傲藱C(jī)構(gòu)改革、人員配置等多方面的考量，國(guó)家將采用不同的改革方式，取決于不同的考量。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，自然資源管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)應(yīng)該分置，成立兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門(mén)。這是因?yàn)椋罢咦鳛樽匀毁Y源產(chǎn)權(quán)的行使，應(yīng)該按照產(chǎn)權(quán)行使的規(guī)律，遵循市場(chǎng)配置的原則來(lái)進(jìn)行要求和設(shè)置機(jī)構(gòu)。而后者應(yīng)該按照行政管理的規(guī)律，按照公共利益最大化、依法行政的原則來(lái)進(jìn)行行政監(jiān)管和設(shè)置機(jī)構(gòu)。

　　常戈群：在有限的時(shí)間內(nèi)，迅速完成自然資源確權(quán)登記，對(duì)于地方的壓力來(lái)說(shuō)，十分巨大。

　　首先，在缺乏對(duì)自然資源清晰定義的情況下，很難順利開(kāi)展確權(quán)工作。部分試點(diǎn)地區(qū)為了按期完成試點(diǎn)任務(wù)，難免會(huì)采用回避或者簡(jiǎn)化問(wèn)題的方式進(jìn)行確權(quán)，這將嚴(yán)重影響后期工作的開(kāi)展效果，也失去了試點(diǎn)工作的初衷；

　　其次，新的自然資源確權(quán)登記制度會(huì)觸及原有的權(quán)力劃分和產(chǎn)權(quán)歸屬，以及嚴(yán)格的生態(tài)紅線劃定是否會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響等等問(wèn)題，會(huì)使地方政府或多或少產(chǎn)生消極情緒，不利于確權(quán)登記的開(kāi)展。

　　最后，試點(diǎn)原本就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尋求答案，以形成具有充分實(shí)踐基礎(chǔ)的制度體系，試點(diǎn)既可以產(chǎn)生經(jīng)驗(yàn)，也可以試出問(wèn)題。以國(guó)家基于多地試點(diǎn)形成的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量前期的試點(diǎn)，很可能出現(xiàn)或多或少的偏頗。

　　因此，對(duì)于試點(diǎn)階段的登記，應(yīng)定位為“預(yù)登記”，對(duì)于“預(yù)登記”發(fā)生的錯(cuò)誤，在未來(lái)統(tǒng)一登記制度正式落地后，應(yīng)明確登記機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行更正。采用“預(yù)登記”定位，可以緩解地方在試點(diǎn)階段怕犯錯(cuò)的壓力。

　　【專(zhuān)家介紹】

　　吳春岐：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士、土地管理學(xué)博士后，現(xiàn)任中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)(自然資源)確權(quán)登記協(xié)同創(chuàng)新中心秘書(shū)長(zhǎng)、北京城市學(xué)院眾城智庫(kù)(中國(guó)自然資源確權(quán)登記研究院)院長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心副主任。

　　常戈群：清華大學(xué)碩士研究生，研究員，北京新興華安智慧科技有限公司總工程師、北京城市學(xué)院眾城智庫(kù)(中國(guó)自然資源確權(quán)登記研究院)兼職研究員。

　　想要了解更多關(guān)于自然資源確權(quán)的內(nèi)容，歡迎關(guān)注2018年6月14-15日在北京·國(guó)家會(huì)議中心舉辦的WGDC2018大會(huì)。“空間智能驅(qū)動(dòng)萬(wàn)物互聯(lián)”，讓我們共同探討自然資源領(lǐng)域的技術(shù)、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、資本，一起走向下一個(gè)未來(lái)。