【編者按】就在汶川地震發(fā)生前三天，在人間天堂西子湖畔，全國多個省份的應(yīng)急管理辦公室的相關(guān)人員還聚集在一起，總結(jié)今年年初的冰雪災(zāi)難應(yīng)急處置的教訓(xùn)，討論今后中國特大自然災(zāi)害應(yīng)急管理模式，并呼吁盡快建立和完善各級應(yīng)急信息平臺。

　　可誰能預(yù)料，就在會議后三天，5月12日14時28分，震驚全球的“汶川地震”發(fā)生了。

　　在記者截稿時，有關(guān)“汶川地震”應(yīng)急響應(yīng)的相關(guān)總結(jié)還沒有出來。但我們從今年年初的全國特大冰雪災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)總結(jié)中能看出，建立一套全面的應(yīng)急信息平臺仍是當(dāng)務(wù)之急。

■  本報記者 湯銘

 攝影 李忠

　　通信應(yīng)急重中之重

　　在“汶川地震”發(fā)生后，從地方到中央政府，在第一時間迅速啟動了應(yīng)急響應(yīng)措施，從國家主席到救災(zāi)部隊的普通一兵都在最短時間內(nèi)開始了救災(zāi)工作。但地震發(fā)生后的24小時內(nèi)，災(zāi)區(qū)面臨的最大的難題是通信和交通道路的不暢通，給救援工作帶來了極大的困難。據(jù)報道，經(jīng)過20多個小時的徒步強(qiáng)行軍，到5月14日早上8點(diǎn)，武警部隊才有800余名兵力攜帶通信設(shè)備成功開進(jìn)汶川縣境內(nèi)。而在此之前，抗震救災(zāi)指揮部門只能通過為數(shù)不多的衛(wèi)星電話與受災(zāi)地區(qū)聯(lián)系。

　　在各種自然災(zāi)禍或者危機(jī)事故發(fā)生后，確保各種通信途徑通暢不但有助于政府把握應(yīng)急管理的主動權(quán)，穩(wěn)定人心，平息情緒性反應(yīng)，引導(dǎo)輿論和公眾行為，而且可以保證公眾的知情權(quán)，減少謠言，以保證地震這樣的自然災(zāi)害得到快速、平穩(wěn)、有序的處置。

　　地震發(fā)生后，重災(zāi)區(qū)汶川、都江堰以及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對外通信聯(lián)絡(luò)一度中斷。中國移動和中國聯(lián)通分別派出了移動應(yīng)急通信車輛開往了都江堰等受災(zāi)地區(qū)。但是即使這樣，在5月13日中央人民廣播電臺的抗震救災(zāi)直播節(jié)目中，仍不斷有聽眾通過手機(jī)短信留言尋找在地震災(zāi)區(qū)親人的信息。可見災(zāi)難面前，哪怕是只言片語的零星信息，不管是對于一個單獨(dú)的人、一個家庭還是整個救災(zāi)大局來說都顯得極其重要。

　　部分從汶川撤出的災(zāi)民告訴媒體，逃離汶川徒步行進(jìn)了幾十公里后，他們已經(jīng)感覺絕望，但在距都江堰十幾公里的時候手機(jī)突然收到信號，收到都江堰市的天氣預(yù)報短信，一下子讓他們“感到獲救了”。

　　在今年年初的冰雪災(zāi)害中，應(yīng)急通信的作用尤其突出。浙江省是2008年風(fēng)雪災(zāi)害中受損嚴(yán)重的地區(qū)之一。在風(fēng)雪災(zāi)害發(fā)生時，浙江省在旅客滯留的地方提供免費(fèi)電話,以便大家和家人聯(lián)系。浙江省還開通了公共信息熱線，以解答公眾對于暴風(fēng)雪期間電力供應(yīng)、交通出行等方面的問題。浙江省人民政府應(yīng)急辦公室工作人員介紹，“最初因為打電話的人太多，接通率只有1.6%。在和電信部門的共同努力下，最終通過利用114系統(tǒng)來搭建公共信息發(fā)布平臺，接通率一下達(dá)到了68%，極大地穩(wěn)定了受災(zāi)群眾的情緒。”

　　此外，強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)作為新興的通信工具，在自然災(zāi)害中的應(yīng)急通信作用也日益突出。此次汶川地震發(fā)生后，位于震中的阿壩州政府，在電力、通信癱瘓、人員驚魂未定的情況下，網(wǎng)站6人發(fā)布小組堅守崗位，克服種種困難利用互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)披露災(zāi)區(qū)信息，使阿壩州政府網(wǎng)站成為所有心系災(zāi)區(qū)的人們了解災(zāi)情的重要渠道，讓大家在第一時間了解了這次災(zāi)害。

　　政府重視應(yīng)急機(jī)制建立

　　中國是世界上自然災(zāi)害、災(zāi)難事故等重大突發(fā)事件頻發(fā)的國家之一。每年因災(zāi)造成的損失巨大。民政部有關(guān)統(tǒng)計資料表明，中國每年自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在500億～600億元人民幣之間，平均每天都要因此損失1億多元人民幣。1998年發(fā)生的特大洪水，全國的直接經(jīng)濟(jì)損失接近2500億元; 2003年底發(fā)生在重慶開縣的井噴事故, 造成243人死亡，2142人中毒住院治療，6.5萬名群眾被緊急疏散，各項經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6400余萬元人民幣; 2006年8月10日晚，50年一遇的8號強(qiáng)臺風(fēng)“桑美”登陸浙江、福建兩省，據(jù)統(tǒng)計，僅一天時間內(nèi)就造成400萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡104人、失蹤190人，房屋倒塌5.4萬間，農(nóng)作物受災(zāi)184萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)112.5億元; 2008年1月10日起中國浙江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等19個省級行政區(qū)均受到低溫、雨雪、冰凍災(zāi)害影響，死亡60人，失蹤2人，緊急轉(zhuǎn)移安置175.9萬人，農(nóng)作物受災(zāi)面積7270.8公頃，倒塌房屋22.3萬間，損壞房屋86.2萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失537.9億元。

　　可見，各種自然災(zāi)害和突發(fā)事件造成的財產(chǎn)損失以及人員傷亡是觸目驚心的。如何運(yùn)用最有效的手段應(yīng)對突發(fā)事件，使人們的生命財產(chǎn)損失降至最低，用最短的時間恢復(fù)社會秩序，建立完善的突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制，是當(dāng)前各級政府應(yīng)急管理的主要任務(wù)。

　　20世紀(jì)80年代以來，特別是2003年“非典”疫情發(fā)生以后，中央政府將應(yīng)急管理提到了重要議事日程。2005年召開了建國以來第一次全國應(yīng)急管理工作會議。此后，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室和各級政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)相繼成立，全國性的應(yīng)急管理體系逐漸形成。2006年1月，國務(wù)院公布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。2006年2月9日，國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》把國家公共安全應(yīng)急信息平臺、突發(fā)公共事件防范與快速處置等公共安全領(lǐng)域技術(shù)列入中國未來15年內(nèi)11個重點(diǎn)技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)先主題。2007年11月1日頒布的《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》標(biāo)志著中國應(yīng)急管理工作逐步走向成熟。

　　這些應(yīng)急機(jī)制的建立，在本次汶川地震中已經(jīng)開始發(fā)揮出巨大的作用。從地方、軍隊到中央的各級單位，都在最短時間內(nèi)啟動了應(yīng)急響應(yīng)措施。在地震發(fā)生后，國家減災(zāi)委根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，緊急啟動國家二級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，5月12日16時，民政部就從西安中央救災(zāi)物資儲備庫緊急調(diào)撥5000頂救災(zāi)帳篷支援四川災(zāi)區(qū)。民政部救災(zāi)工作組于5月12日當(dāng)天晚上趕赴四川災(zāi)區(qū)，協(xié)助抗震救災(zāi)工作。5月12日22時15分，國家減災(zāi)委、民政部再次將響應(yīng)等級提升為一級響應(yīng)。

　　總參謀部在地震發(fā)生后幾個小時內(nèi)就指示成都軍區(qū)所屬部隊，協(xié)助地方政府查明震情，按照應(yīng)急預(yù)案做好搶險救災(zāi)準(zhǔn)備，隨時準(zhǔn)備投入搶險救災(zāi)。軍隊?wèi)?yīng)急辦公室負(fù)責(zé)人介紹，地震發(fā)生后，總參謀部的應(yīng)急預(yù)案立即啟動，成都軍區(qū)隨即派出人員前往震中了解情況。中國移動通信集團(tuán)公司也在第一時間緊急啟動了最高等級應(yīng)急通信方案，12日晚急調(diào)廣東、貴州、重慶、河南、云南等5個省公司的8輛應(yīng)急車和60臺柴油發(fā)電機(jī)趕赴四川支援。13日上午，15臺衛(wèi)星電話和10套基站也從北京起程緊急送往四川。

　　可以說，在國家的高度重視下，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制在汶川地震抗震救災(zāi)中發(fā)揮著巨大的作用。

　　急需科學(xué)的應(yīng)急信息平臺

　　有了《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》以及各級應(yīng)急預(yù)案的支撐，可以說是構(gòu)建起了中國應(yīng)急管理機(jī)制的“軟”環(huán)境。但是從應(yīng)急管理的發(fā)展需要來看，日常工作中的應(yīng)急處置機(jī)制還需要一個強(qiáng)有力的“硬”環(huán)境——應(yīng)急信息平臺來支撐。

　　據(jù)介紹，中國的應(yīng)急信息平臺體系包括國家級應(yīng)急平臺、省級應(yīng)急平臺、部門應(yīng)急平臺、地市應(yīng)急平臺、縣級應(yīng)急平臺、面向公眾緊急信息接報平臺以及面向公眾的信息發(fā)布平臺。記者在全國特大自然災(zāi)害應(yīng)急處置研討會上了解到，國家級應(yīng)急信息平臺有望在2008年8月前開始搭建。

　　南京郵電大學(xué)電子政務(wù)與應(yīng)急管理研究中心姚國章認(rèn)為，應(yīng)急信息平臺的建設(shè)是應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本組成部分，對全面提升政府應(yīng)急管理的能力和水平起著至關(guān)重要的作用?！皯?yīng)急平臺是以現(xiàn)代信息通信技術(shù)為支撐，軟、硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，具備日常管理、風(fēng)險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估等多方面功能，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮決策的載體。應(yīng)急平臺建設(shè)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作; 對于建立和健全應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件，減少災(zāi)害損失，具有重要意義?！彼f。

　　廣西壯族自治區(qū)在今年一月的抗擊冰雪災(zāi)害中表現(xiàn)突出，不但完成了自治區(qū)自己的抗災(zāi)減災(zāi)工作，而且還主動為分流周邊省份積壓車輛采取了積極而有效的措施。但是曾經(jīng)工作在抗擊風(fēng)雪災(zāi)害一線的廣西壯族自治區(qū)人民政府應(yīng)急管理辦公室專職副主任韋樹奉認(rèn)為，由于與周邊省份信息共享能力和應(yīng)急協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，給當(dāng)時抗災(zāi)救災(zāi)工作帶來了諸多不便?！白畛跤捎谛畔⒉粫惩?，周邊省份因為風(fēng)雪封路的消息沒有及時傳遞到廣西。造成前往周邊省份的六萬多車輛滯留在廣西。如果有一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急信息平臺，也就不會有這樣的情況發(fā)生。”

　　在2008年的風(fēng)雪災(zāi)害中，江西省是受災(zāi)最嚴(yán)重的省份之一。江西省人民政府應(yīng)急管理辦公室工作人員告訴記者: “風(fēng)雪災(zāi)害中，真正讓人想到了應(yīng)急信息平臺的價值。當(dāng)時每天我們都要去一線了解災(zāi)情，部署抗災(zāi)工作，各種信息還要每天匯總上報，但是那么大的風(fēng)雪，人員出動后往往也被困在了路上，給信息上傳下達(dá)造成了非常大的不方便?！?/P>

　　據(jù)了解，應(yīng)急平臺建設(shè)將是下一步應(yīng)急管理工作的重中之重，在北京、上海、天津等省市已經(jīng)完成了相應(yīng)的省級應(yīng)急信息平臺試點(diǎn)工作。目前江西省的應(yīng)急平臺已經(jīng)完成了招標(biāo)選型，正在建設(shè)過程中。

　　百年不遇的雨雪冰凍已經(jīng)遠(yuǎn)去，地震災(zāi)害正在發(fā)生，未來自然災(zāi)難仍舊還會出現(xiàn)。在一次次災(zāi)害考驗面前，我們必須變得越來越具有適應(yīng)力和應(yīng)變力，必須在災(zāi)害來臨之前做好充分的準(zhǔn)備，在災(zāi)難降臨之時能夠從容應(yīng)對，在戰(zhàn)勝災(zāi)害之后又能夠迅速復(fù)原。要做到這些，應(yīng)急平臺建設(shè)必須馬上提速。

　　記者手記

　　乙方，也請你提速

　　記者在全國特大自然災(zāi)害應(yīng)急處置研討會上了解到，還是有很多省一級單位，應(yīng)急信息平臺的建設(shè)尚未完成。

　　華中某省，已經(jīng)對應(yīng)急信息平臺建設(shè)開展了招投標(biāo)，但在政府應(yīng)急辦公室的副主任心中仍舊感覺非常不踏實(shí)。他說，“雖然有電信運(yùn)營商、信息系統(tǒng)集成商等多家公司前來投標(biāo)，但是由于應(yīng)急平臺還是一個新生事物，他們都沒有這樣一個平臺建設(shè)的經(jīng)驗，沒有讓我看到成功案例，弄得我心中很沒有底，不知道能建成什么樣子?！?/P>

　　華南另一個省份的代表也頗有同感，8月1日是該省應(yīng)急平臺上線的日子。但是他感覺和中標(biāo)對象在應(yīng)急平臺建設(shè)方面的溝通并不順暢，他發(fā)現(xiàn)所有參加投標(biāo)的企業(yè)，以及最終中標(biāo)的建設(shè)企業(yè)對于應(yīng)急平臺建設(shè)都是缺乏經(jīng)驗。

　　應(yīng)急信息平臺是一個全新的事物，它的建設(shè)肯定離不開項目方和實(shí)施方的磨合。但是隨著全球自然災(zāi)害頻發(fā)的趨勢，各家IT廠商應(yīng)加強(qiáng)對應(yīng)急平臺建設(shè)的研發(fā)，需要盡快提速。（湯銘）

　　鏈接

　　突發(fā)事件

　　所謂突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。一般而言，突發(fā)事件所具有的生命周期包括: 一是潛伏期，是突發(fā)事件的“醞釀”期; 二是爆發(fā)期，是突發(fā)事件“發(fā)威”、暴露其破壞性的時期; 三是持續(xù)期，是突發(fā)事件造成破壞和影響的延續(xù)期; 四是善后恢復(fù)期，是消除突發(fā)事件影響、進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)重建的時期。

　　突發(fā)事件具有四個方面的基本特點(diǎn): 一是突發(fā)性，很多突發(fā)事件的發(fā)生往往沒有明顯的征兆; 二是擴(kuò)散性，事件一旦發(fā)生很可能在短時間內(nèi)擴(kuò)散; 三是不確定性，事件的發(fā)展方向很難判斷清楚; 四是發(fā)展變化的兩重性，既可通過科學(xué)的引導(dǎo)向好的方向發(fā)展，也可能因為處置不當(dāng)而陷入更大的困境。

　　突發(fā)事件的應(yīng)對原則包括兩個方面: 一是預(yù)防為主，要盡量消除突發(fā)事件發(fā)生的隱患，從多方面入手降低發(fā)生各種突發(fā)事件的“脆弱性”; 二是預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，即做到平戰(zhàn)結(jié)合，“防病與治病并重”，對各種無法抗拒的突發(fā)事件必須有強(qiáng)大的抵抗力。

　　突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制包括: 首先是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，即要求做到命令統(tǒng)一、指揮有序; 其次是綜合協(xié)調(diào)，即要能對各類人員和資源進(jìn)行統(tǒng)籌; 第三是分類管理，即對各類突發(fā)事件進(jìn)行專業(yè)化的管理; 第四是分級負(fù)責(zé)，即不同級別的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同的職責(zé); 第五是屬地管理為主，即突發(fā)事件的應(yīng)對以事發(fā)地的政府機(jī)構(gòu)為主。

　　根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作。突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的組成包括本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負(fù)責(zé)人。縣級以上人民政府應(yīng)急管理辦公室作為應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的日常辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在政府辦公室。主要職責(zé)包括: 值守應(yīng)急; 信息匯總; 綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮其在應(yīng)急管理中的運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。