國家土地督察上海局在近年福建省土地督察中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證實(shí)際完成率低于上報統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，為深入了解農(nóng)村宅基地確權(quán)登記難、發(fā)證比例低的問題，該局組成調(diào)研組選擇了福建省晉江市的7個村作為樣本村，通過實(shí)地走訪調(diào)查，對上述問題進(jìn)行了深入了解和分析，并給出了對策。

　　現(xiàn)狀

　　違法占地建房造成確權(quán)登記難

　　從福建省登記基礎(chǔ)較好的21個鎮(zhèn)(村)2014年統(tǒng)計(jì)報出的數(shù)據(jù)來看：應(yīng)登記發(fā)證13276宗，已登記發(fā)證10818宗，登記發(fā)證率為81.5%。但實(shí)際情況出入較大，21個鎮(zhèn)(村)宅基地的實(shí)有宗數(shù)是19383宗，比應(yīng)發(fā)證數(shù)多出6107宗。如據(jù)此測算，21個鎮(zhèn)(村)宅基地實(shí)際登記發(fā)證率僅為55.8%。為深入了解福建省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記難、發(fā)證比例低的問題，調(diào)研組選擇了晉江市龍湖鎮(zhèn)燒灰村、深滬鎮(zhèn)華峰村等7個村作為樣本村，進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)查。

　　這7個村里既有1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前建造的老宅基地、又有1982年后各個時段新建的安置地、還有公路拆遷和災(zāi)毀安置地等，具有一定的代表性。7個村戶籍人口共18297人，實(shí)有宅基地?cái)?shù)5260宗，已確權(quán)登記2806宗，平均登記發(fā)證率為54.4%。在未確權(quán)登記的宅基地中未批即建、邊報邊建、少批多建、移位建設(shè)等違法建房的共1450宗，占59%;“一戶多宅”的有513宗，占20.9%;歷史權(quán)屬資料來源不清或缺失的有389宗，占15.9%;動力不足、積極性不高等其他原因的有102宗，占4.2%。由此可見違法占地建房和“一戶多宅”造成的難以確權(quán)登記的宅基地所占比重最大，接近80%。

　　問題

　　權(quán)屬來源復(fù)雜 執(zhí)法力量薄弱

　　違法占地建房難以確權(quán)。農(nóng)村違法占地建房是導(dǎo)致確權(quán)登記難的重要因素之一。其中既包括歷史形成的違法建設(shè)，也包括近年新發(fā)生的違法建房，主要表現(xiàn)為未批即建、邊報邊建、少批多建和移位建設(shè)。以南安市埕美村為例，總戶數(shù)1059戶，目前僅確權(quán)登記15戶，登記率1.4%，尚有1044戶未確權(quán)登記，其中違法占地建房有586戶，占未確權(quán)登記的56.1%。其形成的主要原因有4個方面。首先，村民個人自建房用地指標(biāo)難以保障。近年來，宅基地計(jì)劃指標(biāo)主要用于“城中村”拆遷、新農(nóng)村建設(shè)等，對于村民個人自建房指標(biāo)嚴(yán)格控制，違法用地頻發(fā)。其次，規(guī)劃預(yù)留空間不足。原村莊土地規(guī)劃對宅基地用地空間預(yù)留不足，難以滿足村民對宅基地的用地需求，加之部分村民選擇的建房位置受地理、“風(fēng)水”等多方面影響，大多不符合規(guī)劃無法“落地”，導(dǎo)致未批即建、未批先建、少批多建屢屢發(fā)生。再次，宅基地審批程序繁雜。宅基地審批涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，手續(xù)雜、周期長，村民建房心切，造成未批先建。最后，執(zhí)法力量薄弱。基層國土所人員、經(jīng)費(fèi)和裝備不足，缺少依法拆除等強(qiáng)制措施，而違法建房成本低、代價小，往往得不到有效制止。

　　“一戶多宅”點(diǎn)多面廣。農(nóng)村宅基地制度改革要以確權(quán)登記頒證工作為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“一戶一宅”原則。但現(xiàn)實(shí)中因“建新不拆舊”、繼承祖輩遺產(chǎn)、經(jīng)營性用地改為宅基地、違法搶建、家庭重組等原因造成的“一戶多宅”現(xiàn)象十分突出。按照福建省的標(biāo)準(zhǔn)，一戶宅基地面積上限為150平方米， 7個“樣本村”中“一戶多宅”平均占比為20.9%，這種“一戶多宅”現(xiàn)象對農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證形成較大阻礙。

　　歷史權(quán)屬來源不清。一方面，歷史權(quán)源文件多樣難以判斷。由于行政區(qū)域及管理機(jī)構(gòu)的演變，每個歷史階段的用地手續(xù)不盡相同，批準(zhǔn)的用地文書形式多樣，從50年代至60年代用地契約、到近年各地進(jìn)行違法用地清查涉及的補(bǔ)辦用地協(xié)議及證明等，種類多且有的相互夾雜或重復(fù)，批準(zhǔn)用地位置模糊簡單，工作人員在地籍調(diào)查過程中難以判斷。另一方面，因各種原因?qū)е聶?quán)源材料缺失難以確認(rèn)。因個人管理、搬遷、災(zāi)毀等原因造成宅基地產(chǎn)權(quán)人無法提供合法用地手續(xù)或權(quán)源的宅基地，其建房時間、權(quán)利歸屬、現(xiàn)狀管理等情況難以確認(rèn);還存在一幢房子由多戶共有，登記申請人無法進(jìn)行有效舉證、早期產(chǎn)權(quán)人申請時用名隨意，導(dǎo)致申請名稱與現(xiàn)身份證登記不一等難以確權(quán)的現(xiàn)象也占相當(dāng)?shù)谋壤Ｈ玳L泰縣內(nèi)坊村未確權(quán)登記的348戶中，因檔案缺失和戶名不符的情況有38戶，占未確權(quán)登記戶數(shù)的10.9%。

　　宅基地權(quán)利人積極性不高。宅基地權(quán)利人即使符合登記條件也不申請登記。如一些人外出務(wù)工自愿申請登記的意愿不強(qiáng)，一些人對宅基地登記的重要性認(rèn)識不足，缺乏動力，沒有積極性。確權(quán)登記的前提是依申請辦理，但部分權(quán)利人認(rèn)為自己房子已經(jīng)使用，登記不登記無所謂。其形成的主要原因是農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的權(quán)能尚未得到充分顯現(xiàn)。

　　對策

　　厘清權(quán)源 分類處置

　　對違法占地建房予以“有限”登記。對于違法占地建房不能以均不予確權(quán)或均以罰款方式處置等一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況分類處理。一方面，在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制或?qū)嵤┣耙蜻`法占地建房而無法確權(quán)登記的，包括未批即建、未批先建、少批多建、移位建設(shè)的宅基地應(yīng)在限定面積內(nèi)，補(bǔ)辦用地審批手續(xù)并予以確權(quán)登記;對超面積部分先罰款、后補(bǔ)辦、再登記。超占面積的罰款可“從低從輕”收取，分檔累進(jìn)。另一方面，村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施后在規(guī)劃范圍內(nèi)未批即建、少批多建、未批先建、移位建設(shè)的宅基地，在限定面積內(nèi)補(bǔ)辦用地審批手續(xù)予以登記;在規(guī)劃范圍以外的宅基地確權(quán)登記時只記載其使用現(xiàn)狀并明確其“有限”權(quán)能，不得用于抵押、交易。超占面積部分同上予以罰款處置。

　　對“一戶多宅”采取協(xié)商和有償方式確權(quán)登記。對歷史形成的“一戶多宅”的，要區(qū)分造成多宅現(xiàn)象的原因，與村集體和村民協(xié)商處理。原則上申請人只能選擇其中的一處宅基地在規(guī)定面積范圍內(nèi)進(jìn)行登記發(fā)證，其余宅基地應(yīng)按照有償使用的原則，對其收取一定的有償使用費(fèi)，提高其擁有多套住房或超占宅基地的持有成本，并由宅基地使用人與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂拆遷保證書，約定在拆遷時對超占部分僅按建筑成本補(bǔ)償，不采取產(chǎn)權(quán)置換安置。

　　對歷史權(quán)屬來源不清的簡化認(rèn)定手續(xù)確權(quán)登記。本著尊重歷史和當(dāng)前現(xiàn)狀相結(jié)合的原則，對歷史權(quán)源不清問題具體分析，分類處理。針對可以提供權(quán)源材料的情況，認(rèn)可不同年代政府及土地、建設(shè)、規(guī)劃等職能部門核發(fā)的有關(guān)批準(zhǔn)文件或者蓋章確認(rèn)的有關(guān)用地證明材料，將它們作為宅基地登記發(fā)證的依據(jù)，在登記部門直接予以建檔登記造冊。針對因各種原因無法提供權(quán)源材料的情況，應(yīng)將符合土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃，并符合“一戶一宅”及規(guī)定面積的，由村(居)委會出具證明，確認(rèn)宅基地的權(quán)利人、面積、范圍、取得時間等現(xiàn)狀情況，在村鎮(zhèn)公告、公示后予以登記發(fā)證。