(整理/3sNews高級編輯 陳啟臨)10月22日，由中國測繪地理信息學會主辦的2015年學術年會在江西南昌召開。除特邀報告外，會議圍繞當今測繪發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，還設立以測繪地理信息裝備技術、傾斜攝影測量技術、測繪“一帶一路”、地理國情監(jiān)測等熱門話題的分論壇，詳具總結我國測繪發(fā)展成果，解讀和展望測繪技術和市場的未來。

　　為貫徹落實《國家發(fā)改委關于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》要求，國家測繪地理信息局與國家發(fā)展和改革委員會在試點的基礎上，聯(lián)合組織編制了《市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃技術規(guī)范與編制導則(試行)》。如何理解依托導則中提到的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間進行“多規(guī)合一”的一張圖規(guī)劃管理成為了關鍵。對此，國家測繪地理信息局經(jīng)濟管理研究所副所長李占榮進行了一次全面解讀。

　　以下是經(jīng)過編輯的李所長的演講實錄：

　　李占榮：尊敬的各位來賓、各位同仁，大家下午好!我來自國家測繪地理信息局經(jīng)濟管理科學研究所，感謝中國測繪信息學會搭建這個平臺，跟大家分享市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃技術規(guī)范與編制導則，這本導則是為了指導市縣編制社會發(fā)展經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)社會發(fā)展發(fā)展規(guī)劃的空間化，強化經(jīng)濟社會發(fā)展的指導性和空間約束能力的一本規(guī)劃。

　　我主要介紹三部分內(nèi)容：一是導則編制背景;二是導則內(nèi)容詳述;三是總結。

　　先來介紹導則編制背景。

　　我國宏觀規(guī)劃體系是重要組成部分，更是綱要性。到目前為止，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)編制實施了十二個五年規(guī)劃，十一五之前稱之為計劃，十一五改為規(guī)劃，十三五編制空間規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的編制是一個發(fā)現(xiàn)問題、集思廣益、提出方案、統(tǒng)一認識、公開民主決策過程。審批、修改、監(jiān)督等是憲法賦予各級人大代表的職責，這是一個法律性和約束性的文件。

　　在計劃經(jīng)濟，帶有強制性的作用，到市場經(jīng)濟下，出現(xiàn)了各自的規(guī)劃，也各成體系，數(shù)量多，甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，急需要轉(zhuǎn)型升級。目前，國家發(fā)改委計劃推出一個統(tǒng)一標準的地理空間，在空間上落實管控發(fā)展任務，為相關的規(guī)劃提供了接口，促進多規(guī)合一。

　　多規(guī)合一，就是以經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)展為依據(jù)，為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等提供相等接口，實現(xiàn)一個空間的多歸合一。它其實是一個協(xié)調(diào)的工作，而不是一個規(guī)劃，是為了打破部門的壁壘，進行數(shù)據(jù)對接及信息聯(lián)動，以在有坐標的一張圖上疊加融合各類、各專業(yè)、各行業(yè)規(guī)劃的空間信息為路徑，實現(xiàn)各類規(guī)劃銜接一致。

　　為了更好發(fā)揮前面提到法律性和約束性的作用，國家發(fā)改委下發(fā)了《關于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》，也就是2477號文件。國家發(fā)改委和國家測繪地理信息局又聯(lián)合下發(fā)了《關于應用地理國情普查檢測技術開展“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制試點工作的通知》，也就是2903號文件。

　　2477號文件的主要任務：創(chuàng)新市縣一經(jīng)濟社會發(fā)展，改革市場發(fā)揮作用領域的規(guī)劃內(nèi)容，強化政府職責領域的任務，特別是要強化空間布局，優(yōu)化空間結構，將經(jīng)濟社會發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體。

　　2903號文件總體思路：選擇試點，應用地理國情普查成果與檢測技術，為“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制提供一個路徑和支撐。

　　作為主要承擔任務之一，我國國家測繪地理經(jīng)濟研究所開展了深入研究和多方實驗論證，編制完成了這本導則。這本導則在9月16號，由國家發(fā)改委和國家測繪局已經(jīng)聯(lián)合發(fā)文。

　　接著我來進行導則內(nèi)容詳述。

　　這本導則的正文主要有三個部分，是術語和定義，還有三類空間劃分，還是發(fā)展布局。

　　術語和定義，主要有下面幾個定義：

　　一是市縣空間發(fā)展分區(qū)，它包括城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，它的定義也是主要是核心部分來自于2477號文件。

　　二是空間開發(fā)負面清單。這是指由受自然地理條件等因素影響不適宜開發(fā)，或者國家法律法規(guī)和規(guī)定明確禁止開發(fā)的空間地域單元和規(guī)則。

　　三是地理國情普查成果進行了定義。

　　四是基礎測繪成果定義;

　　五是空間規(guī)劃底圖，這是指支撐市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃編制的地理信息數(shù)據(jù)庫，是劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的基礎底圖，也是未來編制空間規(guī)劃的基礎底圖。在導則后面有一個編制規(guī)劃附件。

　　科學劃分三類空間：一是空間規(guī)劃底圖編制;二是空間開發(fā)評價;三是三類空間劃分確認。

　　一是空間底圖編制，是收集測繪、規(guī)劃等資料，對這些資料進行了預處理，編制了空間規(guī)劃底圖，用做下一步使用;

　　二是空間開發(fā)評價，技術流程就是構成了空間開發(fā)評價的一些指標，由多個影響因子組成。這些指標利用一些方法要進行計算和評價，得出評價圖。對這些指標的評價結果進行疊加、分析，形成了一個多指標的評價的結果。這個結果在與線下地表進行疊加，就形成了開發(fā)適應性的結果。

　　空間開發(fā)的指標評價，我們選擇兩類指標：一是發(fā)展適應性指標;二是約束性指標。發(fā)展適應性指標，就是評價市縣三類空間發(fā)展適宜程度，包括地形地勢、交通干線影響、區(qū)位優(yōu)勢、人口聚集度、經(jīng)濟發(fā)展水平五項四表。約束指標是指約束和限定市縣三類發(fā)展空間類型，主要包括但不局限于自然災難影響、可利用土地自然等，根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

　　單向指標評價方法的流程，首先要分析每項評價指標的影響因子，確定每個影響因子的評價標準，劃分評價區(qū)間并賦相應分值，利用評價函數(shù)計算評價結果，得出評價圖。

　　下面，我以地形地勢為例，講一下評價方法。對于地形地勢的影響因子，我們選擇了兩個：高程和坡度。高程進行市縣全域各類居民點的高程分布情況，結合當?shù)貙嶋H情況和相關規(guī)定確定。坡度根據(jù)城市建設用地對坡度適宜性的要求確定，這個分值代表適宜開發(fā)程度。

　　地形地勢評價函數(shù)，是以高程因子和坡度因子，結果分為四等分，劃為五個等級。這個分值越高，說明開發(fā)程度越高。

　　十項指標都按照地形地勢的模式進行計算后，我們講了這些指標進行疊加，疊加之后進行分析，然后進行分級。在與線上地表分析進行疊加，形成多指標的評價。

　　三是三類空間劃分與確認。前面我們用指標在室內(nèi)進行劃分完之后，得出一個理論的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的三類空間。這個三類空間要與地方進行確認，那么就是市縣政府要召集住建、國土、環(huán)保等部門，讓他們與相應的規(guī)劃進行銜接和協(xié)調(diào)。其實這一步完成之后，就實現(xiàn)各市縣初步的所有的五規(guī)劃，都跟三類空間進行協(xié)調(diào)，銜接線條之后，這個規(guī)劃也相應初步完成了。

　　導則發(fā)展任務布局：主要按照主題功能定位，立足區(qū)域環(huán)境，依托三類空間，結合市縣的實際情況，進行發(fā)展任務的布局。也就是說，按照總體要求和管控的原則，嚴格提出各具特色的市縣域?qū)用娴某擎?zhèn)化、產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設、公共服務資源配置、生態(tài)環(huán)境保護五個方面的空間格局。對這些空間格局，在導則里進行了一些指導，你這個要描述出空間布局的支撐要素，支撐要素之間的有機聯(lián)系，明確發(fā)展的重點和未來發(fā)展的方向，還要提出每一類支撐要素發(fā)展的方向和具體的措施，提出發(fā)展的布局，開發(fā)與保護的具體思路與舉措。

　　這個就是五類發(fā)展空間布局：

　　一是城鎮(zhèn)化發(fā)展，提出總體要求和管控原則，城鎮(zhèn)化空間格局，城鎮(zhèn)組團布局和發(fā)展方向，城鎮(zhèn)建設重點及管控方向，新農(nóng)村建設方向及管控要求。

　　1.總體要求和管控原則：如果優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要突出城鄉(xiāng)一體、網(wǎng)絡化發(fā)展的需要、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局的組織模式;如果是重點開發(fā)區(qū)域，注重培育中心城鎮(zhèn)、提升城鎮(zhèn)組團的聚集效應;在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)：強化點上開發(fā)、面上保護的空間格局。

　　在總體要求當中，要重點強調(diào)城鎮(zhèn)組團。這個城鎮(zhèn)組團并不是每一個市縣都要必備，要考慮一些經(jīng)濟聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)分工和發(fā)展技術，要充分發(fā)揮市場資源的決定作用，不得突破城鎮(zhèn)空間。對新城新區(qū)，一般不建議設立，確實需要設立的，你要從人口密度、產(chǎn)出等充分考慮，要與行政區(qū)劃協(xié)調(diào)，并且它的控制它的建設用地的規(guī)模，建設標準也不能超前。

　　對沿邊地區(qū)市縣，充分考慮邊貿(mào)發(fā)展、邊境基礎設施建設、邊民生活質(zhì)量改善等實際需求，為人口、經(jīng)濟規(guī)劃建設空間。

　　2.城鎮(zhèn)化空間格局。你在做規(guī)劃的時候，這部分要立足于區(qū)域城鎮(zhèn)化空間布局的框架，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎、人口分布及變動規(guī)律、城鎮(zhèn)空間組織模式、重點交通通道分布等因素、研究提出市縣域?qū)用娴某擎?zhèn)化空間格局。

　　城鎮(zhèn)和空間格局：重點描述城鎮(zhèn)化發(fā)展依托的主要發(fā)展軸帶和次要發(fā)展軸帶，集中連片的城鎮(zhèn)組團和散裝分布的集鎮(zhèn)村莊鄧之誠要素;描述發(fā)展軸帶與支撐要素有機結合、各具特色的組織模式和空間形態(tài);確定城鎮(zhèn)化發(fā)展主軸帶、次軸帶和主要城鎮(zhèn)組團間的互動關系、總體定位和發(fā)展方向;提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平的戰(zhàn)略趨向;明確城鎮(zhèn)化發(fā)展主中心、副中心的不具合規(guī)模，以及未來發(fā)展方向等。就是等等，要在規(guī)劃當中描述出來。

　　3.城鎮(zhèn)組團布局和發(fā)展方向。城鎮(zhèn)化空間格局：根據(jù)城鎮(zhèn)化空間格局、統(tǒng)籌考慮主要城鎮(zhèn)空間、重要交通軸線的關系、研究提出能夠集中連片的城鎮(zhèn)組團的功能定位、科學據(jù)測各城鎮(zhèn)組團人口和用地規(guī)模、提出未來發(fā)展的方向和重點等。城鎮(zhèn)組團：由中心城鎮(zhèn)和周邊城鎮(zhèn)構成的城鎮(zhèn)組團等。

　　城鎮(zhèn)建設重點及管控方向：按照城鎮(zhèn)發(fā)展定位和要求，統(tǒng)籌考慮未來人口和建設規(guī)模，研究提出優(yōu)化建設布局，增強綜合承載能力和應急管理水平、傳承歷史文脈等方面的導向和舉措。新農(nóng)村建設方向及管控要求：根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的不同特點，按照發(fā)展中心村、保護特色村、整治空心村的放心，分類提出科學引導農(nóng)村居民點建設，保護和傳承鄉(xiāng)村地域文化特色等方面的舉措。

　　下面是以城鎮(zhèn)化發(fā)展未列的詳細需求：產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出總體要求和管控原則、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)移;基礎設施建設發(fā)展：提出總體要求和管控研究、基礎設施網(wǎng)絡布局、站點樞紐布局、基礎設施運營管理，主要涉及交通、能源、通信、水利等領域;公共服務資源配置：提出總體要求和萬孔原則、公共服務設施布局、公共服務資源運營管理、主要涉及公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社保、文體、公共安全等;生態(tài)環(huán)境保護：提出總體要求和管控原則、構建生態(tài)安全格局、加強環(huán)境保護、生態(tài)保護和修復。

　　總結一下。

　　以上我們根據(jù)導則的內(nèi)容進行介紹，下面再介紹一下導則編制的時候，我們就利用統(tǒng)一的地理空間底圖數(shù)據(jù)，構建了“全國市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃管理平臺”，這個平臺主要分三部分：基礎數(shù)據(jù)管理、三類空間劃分、發(fā)展任務布局。

　　一是基礎數(shù)據(jù)管理，可以支持多種格式的數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)一站式數(shù)據(jù)處理，一鍵式底圖數(shù)據(jù)提取;

　　二是三類空間劃分：評價模型管理、三類空間劃分、三類空間確認、制圖輸出;

　　三是發(fā)展任務布局：城鎮(zhèn)化發(fā)展布局一個自動的實踐。

　　這是在平臺上顯示出來，我們劃分的三類空間，這三類空間顏色的是農(nóng)業(yè)空間，中間少部分的紫顏色的是城鎮(zhèn)空間，綠顏色的是生態(tài)空間。這三類空間，都是有具體的實際的邊界，真正實現(xiàn)了三類空間的落地，因為是以地理空間普查的成果為依據(jù)，為數(shù)據(jù)基礎的，所以這個邊界是準確的。

　　利用這個平臺，不僅可以開始進行市縣空間發(fā)展分區(qū)、布局市縣城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)基礎設施建設、公共服務資源配制等，還可以通過不斷地動態(tài)更新地理國情變化和人口經(jīng)濟等社會要素的縣長，統(tǒng)計分析形成可語言發(fā)展的相關信息，進而建立起一套規(guī)劃協(xié)調(diào)、修改、監(jiān)督機制和方法。這個規(guī)劃逐級上傳市、省和國家，國家要求快速下達到市縣，實現(xiàn)國、省、市、縣的四級聯(lián)動。

　　《導則》的發(fā)展和實施，市縣經(jīng)濟社會發(fā)展管理平臺的建設和運行，可以指導和幫助市縣及時發(fā)現(xiàn)問題，科學地解決問題，促進市縣人口經(jīng)濟和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固和全面完成市縣多規(guī)合一。剛才我也講到，在三類空間，市政府已經(jīng)初步完成了多規(guī)合一，為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃發(fā)展綱領性、綜合性規(guī)劃的作用，真正成為法律奠定一個基礎。

　　謝謝大家!