一、引言

　　目前，地理空間信息的應(yīng)用領(lǐng)域，可以說是大到世界各國(guó)，小到自然人，并且還在迅速拓展之中，具有極強(qiáng)的全方位輻射發(fā)展功能。構(gòu)建地理空間信息框架是構(gòu)建“數(shù)字中國(guó)”的基礎(chǔ)性工作。因此，能否重視和保障地理空間信息這一行業(yè)的健康發(fā)展，已不是單純意義的科技和經(jīng)濟(jì)問題，而是關(guān)系到國(guó)家信息化發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，也是我們測(cè)繪業(yè)面臨的戰(zhàn)略性選擇和發(fā)展的機(jī)遇。

　　二、 測(cè)繪業(yè)向地理空間信息發(fā)展有其必然性和法律依據(jù)

　　(一) 基礎(chǔ)測(cè)繪是構(gòu)建地理空間信息框架的基礎(chǔ)

　　構(gòu)建“數(shù)字中國(guó)”的“地理空間信息框架”，數(shù)據(jù)必須來自全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)測(cè)繪成果。從信息化測(cè)繪角度看，建立國(guó)家地理空間信息框架與“基礎(chǔ)測(cè)繪活動(dòng)”，具有統(tǒng)一性，沒有本質(zhì)上的區(qū)別。也可以說，地理空間信息框架是基礎(chǔ)測(cè)繪成果用于構(gòu)建各“數(shù)字區(qū)域”和“數(shù)字中國(guó)”時(shí)的公益性平臺(tái)。

　　地理空間信息框架與基礎(chǔ)測(cè)繪成果一樣，必須不斷更新才能保持現(xiàn)勢(shì)性，才能滿足全社會(huì)的發(fā)展需要。在不斷更新的基礎(chǔ)上，及時(shí)集合、更新各地區(qū)、各行業(yè)的地理空間信息數(shù)據(jù)，才能構(gòu)成有廣泛實(shí)用價(jià)值的“數(shù)字區(qū)域”和“數(shù)字中國(guó)”。

　　(二) 測(cè)繪部門應(yīng)是地理空間信息的行業(yè)行政主管部門

　　構(gòu)建“數(shù)字區(qū)域”、“數(shù)字中國(guó)”絕不是一個(gè)部門的事，但也絕不是各部門和全社會(huì)各行各業(yè)平分秋色的事。要將來自各方面的地理空間信息整合在一起，就必須有一個(gè)可以共用的，是國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的地理空間信息框架和行政主管部門。

　　測(cè)繪部門在采集、建立、開發(fā)、儲(chǔ)存、應(yīng)用、管理地理空間信息方面是建設(shè)、管理和服務(wù)者，不是使用者，更不是哪一特定部門或行業(yè)的保障單位，是面向全社會(huì)提供公益性基礎(chǔ)地理空間信息服務(wù)的部門。從這個(gè)意義上講，測(cè)繪部門不是單純意義的生產(chǎn)技術(shù)部門。測(cè)繪部門原本就處于全社會(huì)的基礎(chǔ)性、公益性保障地位。因此，測(cè)繪部門在建管地理空間信息問題上的位置不同于各應(yīng)用部門，必然沒有部門利益來局限、阻礙地理空間信息的發(fā)展。反之，與其他公益性行業(yè)管理部門一樣，具有公正性決策和服務(wù)的客觀立場(chǎng)。

　　但是，由于歷史、管理體制和傳統(tǒng)觀念等方面的原因，我國(guó)的地理空間信息發(fā)展現(xiàn)狀是：大家爭(zhēng)先恐后地投資、引進(jìn)、上馬，在行動(dòng)上各取所需，在管理上各自為政，在技術(shù)上難以兼容，在資金上重復(fù)投入，似乎還處于“跑馬占荒”時(shí)期。但國(guó)家的資金在發(fā)展的旗幟下被部門利益和短期行為分割、流失，宏觀發(fā)展前景就像過密的莊稼哪個(gè)也長(zhǎng)不大，國(guó)家安全也存在著潛在的危險(xiǎn)。本應(yīng)發(fā)揮核心與作用的測(cè)繪部門卻難以作為，面臨尷尬的境地。這對(duì)國(guó)家發(fā)展地理空間信息行業(yè)，早日構(gòu)建“數(shù)字中國(guó)”都極為不利。

　　(三) 測(cè)繪向地理空間信息發(fā)展的法律依據(jù)

　　《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第二條規(guī)定“本法所稱測(cè)繪，是指對(duì)自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測(cè)定、采集、表述以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)。”這實(shí)際上是確認(rèn)了測(cè)繪成果的本質(zhì)屬性是地理空間信息。

　　《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第二十一條規(guī)定“建立地理信息系統(tǒng)，必須采用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)”。法中所指的“基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)”可以理解為是指由基礎(chǔ)測(cè)繪成果統(tǒng)一構(gòu)成的“地理空間信息框架”。

　　《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第十五條規(guī)定“基礎(chǔ)測(cè)繪成果應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行更新……”。第二十八條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行測(cè)繪成果匯交制度。”和“國(guó)務(wù)院測(cè)繪行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府測(cè)繪行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期編制測(cè)繪成果目錄，向社會(huì)公布。”如果我們能將測(cè)繪成果看成是地理空間信息數(shù)據(jù)，那末，測(cè)繪部門對(duì)地理空間信息履行管理職能就有了法律依據(jù)。

　　可見，《測(cè)繪法》實(shí)際上賦予了各級(jí)政府測(cè)繪行政管理部門采集、更新、收集、管理和向全社會(huì)提供基礎(chǔ)地理空間信息數(shù)據(jù)的法律責(zé)任，揭示了測(cè)繪工作的實(shí)質(zhì)性作用和職責(zé)。

　　三、 應(yīng)重新認(rèn)識(shí)測(cè)繪業(yè)的“三定”方案

　　(一) 定性

　　簡(jiǎn)而言之：需要兩點(diǎn)之間的距離、高度要測(cè)量，需要地區(qū)的全貌還得依測(cè)量的數(shù)據(jù)繪制成圖或虛擬現(xiàn)實(shí)。由此可見“測(cè)繪”究竟是干什么的，是獲取地理空間信息的技術(shù)手段和過程的統(tǒng)稱，而不是結(jié)果、目的和應(yīng)發(fā)揮的實(shí)際功能、作用。

　　將我們的行業(yè)稱為“測(cè)繪”，實(shí)際上是個(gè)長(zhǎng)期以來熟視無睹的誤解。但是，在測(cè)繪工作實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)變以前，我們?nèi)籼岢鱿虻乩砜臻g信息轉(zhuǎn)變是不可能實(shí)現(xiàn)的。“3S”技術(shù)，特別是在地理信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅速發(fā)展的今天，可以說測(cè)繪向地理空間信息轉(zhuǎn)變的技術(shù)條件已經(jīng)具備。

　　如果說基礎(chǔ)測(cè)繪是國(guó)家的公益性事業(yè)，那么構(gòu)建地理空間信息框架也同樣就是國(guó)家的公益性事業(yè)。由此證明，地理信息不全都是產(chǎn)業(yè)，核心部分依然屬于公益性事業(yè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)家利益角度看，我國(guó)與其他國(guó)家一樣，不可能將控制大量政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技信息的地理空間信息行業(yè)完全推向市場(chǎng)。

　　(二) 定向

　　地理信息與工信行政主管部門職責(zé)范圍并不相同。應(yīng)看到，屬于信息范疇和與信息密切相關(guān)的部門何止地理空間信息一家，幾乎所有的行業(yè)都與信息密不可分，如廣電、新聞、郵政、氣象、地震、建筑、林業(yè)、水利、文教……幾乎全都行業(yè)都需要利用電子技術(shù)、通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)收集、傳播各種信息，難道都應(yīng)納入工信行政主管部門管理嗎？因此，我們不能因不夠確切的廣義部門名稱而瞻前顧后，需要主動(dòng)說清，以免作繭自縛。

　　長(zhǎng)期以來，我們沿著傳統(tǒng)測(cè)繪觀念的老路走，喪失了許多發(fā)展機(jī)會(huì)，科技水平的迅速提高與行業(yè)的地位、作用卻未呈正比發(fā)展。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，走不通和越走越窄的路就不要硬闖，應(yīng)反思或跳出來看看為什么。在大部制已重組后的今天，我們?yōu)槭裁催€不能甩掉包袱，打破以“保廟”為出發(fā)點(diǎn)的思維和行為準(zhǔn)則，科學(xué)確定前進(jìn)大方向，抓住眼前發(fā)展地理空間信息的機(jī)遇，尋求新的“奶酪”？我們只有淡化狹隘的專業(yè)科技體系色彩，從有利于事業(yè)發(fā)展的角度，抓住機(jī)遇，排除干擾，才能以發(fā)展公益性地理空間信息事業(yè)為核心，擺正位置，依法行政，在新責(zé)任、新目標(biāo)的推動(dòng)下，脫胎換骨改造傳統(tǒng)測(cè)繪業(yè)，獲取廣闊的發(fā)展空間。應(yīng)當(dāng)相信，在前進(jìn)中必然會(huì)使眾多的具體問題得以迎刃而解，創(chuàng)新發(fā)展才是硬道理。

　　(三) 定位

　　承認(rèn)了測(cè)繪成果的地理空間信息屬性，就應(yīng)坦然地承認(rèn)測(cè)繪行業(yè)本不該是個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，“地理空間信息”才能準(zhǔn)確、真實(shí)的反映出我們所從事行業(yè)的本質(zhì)作用。

　　“測(cè)繪（Surveying and Mapping）”是指測(cè)量與繪圖，所謂測(cè)量與繪圖就是指獲取地理空間信息的勞動(dòng)方式、工種和過程。若都依此規(guī)律定名,氣象、地質(zhì)、地震等行業(yè)都應(yīng)更名為“探測(cè)、監(jiān)測(cè)……”；農(nóng)、林、漁業(yè)應(yīng)更名為“耕種、養(yǎng)殖、捕撈……”這樣一來，就必然會(huì)使我們的勞動(dòng)成果和行業(yè)的本質(zhì)屬性、功能、作用被掩蓋、限制，導(dǎo)致行業(yè)被邊緣化或替代化。

　　我們還應(yīng)研究一下這個(gè)事實(shí)：建國(guó)以來，我國(guó)測(cè)繪事業(yè)分時(shí)期隸屬于軍事、地質(zhì)、建設(shè)、國(guó)土等部門，一直在不斷地變化著。表面看起來始終與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)保持一致，但也暴露出始終沒有自身準(zhǔn)確的定性、定向、定位的問題。坦率講，我國(guó)的測(cè)繪業(yè)一直被“完整的測(cè)繪科學(xué)體系”包裹著，定位于生產(chǎn)技術(shù)單位的地位！始終沒有獨(dú)立行業(yè)存在的支撐點(diǎn)。其原因就在于：我們以“測(cè)繪”為冠，使定位層次低，產(chǎn)生了過程與結(jié)果不分、歸類混亂、發(fā)展空間狹窄等明暗弊端。這種狀態(tài)即對(duì)我們的思維起到了“合法”的屏蔽作用，又為來自縱橫各方的干擾、制約提供了“合理”依據(jù)，是一條限制測(cè)繪業(yè)發(fā)展的無形鎖鏈，必然使我們陷入舉步為艱之窘境。例如：我們?cè)谔幚砺毮芙徊鎲栴}和與其他行業(yè)打交道時(shí)常遇的居高臨下“鬧心”之言：“你們不就是畫地圖（搞測(cè)量）的嗎？”這對(duì)我們持有現(xiàn)代高科技測(cè)繪技術(shù)手段獲取地理空間信息數(shù)據(jù)的“測(cè)繪人”來說，該回答“是”還是“不是”？再如：過去我們因“謙恭”，承認(rèn)地圖屬于“文化作品”而未敢“越權(quán)”實(shí)施管理，出了問題，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)還是找我們測(cè)繪部門來牽頭處理。因?yàn)?，這種文化作品僅僅是測(cè)繪科技成果的表現(xiàn)形式。當(dāng)前，由國(guó)家測(cè)繪局牽頭，七部門聯(lián)合開展的地理信息市場(chǎng)整治工作又是一個(gè)例證。我們當(dāng)以此為鑒，避免在地理空間信息問題上產(chǎn)生事業(yè)核心的排他性與產(chǎn)業(yè)外延的綜合性造成的混亂。要以實(shí)事求是的精神主動(dòng)求得責(zé)權(quán)的統(tǒng)一，不要使自身再度陷入“有責(zé)無權(quán)”的窘境，應(yīng)公開確認(rèn)：地理空間信息本是我們的主要管理職能。

　　許多事實(shí)說明：怨不得別人不重視測(cè)繪。你能參與保障衛(wèi)星上天落地又能怎樣？加大自我宣傳力度也只是轟動(dòng)一時(shí)。別人再同情、理解你，所給予你的幫助還是不可能超過你自身定位的限度。

　　我們應(yīng)從自身找找問題了，測(cè)繪的“死穴”就于：躲避在專業(yè)技術(shù)的窨井內(nèi)自我陶醉。我國(guó)測(cè)繪業(yè)的觀念和現(xiàn)狀，就像我國(guó)改革開放前的糧農(nóng)一樣，光知種糧，不知搞深加工，最多用糧釀點(diǎn)“小燒”，自足自樂，難以與時(shí)俱進(jìn)，脫貧致富，發(fā)揮不可替代的作用，及時(shí)獲得應(yīng)有的社會(huì)地位。

　　當(dāng)前，蓬勃發(fā)展的地理空間信息業(yè)，已透視出測(cè)繪人處于核心地位，這就是我們最強(qiáng)有力的支撐點(diǎn)。所以，我們“測(cè)繪業(yè)”應(yīng)當(dāng)從“對(duì)自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測(cè)定、采集、表述以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)”明確提升到對(duì)地理空間信息的獲取和開發(fā)、應(yīng)用的管理上，使傳統(tǒng)的測(cè)繪業(yè)發(fā)生質(zhì)和層次上的變化，與其他新興和提升的行業(yè)一樣，伴隨地理空間信息這一新興的朝陽事業(yè)，抓住機(jī)遇，名正言順地提升社會(huì)地位，獲取為全社會(huì)發(fā)展服務(wù)的廣闊空間。

　　美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)國(guó)家圖像與測(cè)繪局(NIMA)更名為“國(guó)家地理空間情報(bào)局(NGA)”就是一個(gè)具有導(dǎo)向性的決策。

　　四、 重點(diǎn)發(fā)展地理空間信息的“三個(gè)支撐”

　　(一) 技術(shù)支撐

　　可以說，我們的信息化測(cè)繪依托以“3S”為代表的一系列現(xiàn)代高新科技的支撐，使傳統(tǒng)的測(cè)繪業(yè)開始發(fā)生革命性變化。

　　李德仁院士在多年前就提出：現(xiàn)代測(cè)繪科技在宏觀上，處于從二維靜態(tài)向多維動(dòng)態(tài)，從單一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)向面向?qū)ο蠖鄮煲惑w化方向發(fā)展；在信息獲取、更新方面，向?qū)崟r(shí)化、智能化和自動(dòng)化方向發(fā)展；在表達(dá)方式上，向多媒體和虛擬現(xiàn)實(shí)方向發(fā)展；在應(yīng)用領(lǐng)域，從項(xiàng)目、系統(tǒng)向網(wǎng)絡(luò)化方向轉(zhuǎn)變，成為信息服務(wù)，可以做到隨時(shí)、隨地、為任何人和任何事提供實(shí)時(shí)服務(wù)；在地理信息系統(tǒng)的支持下，可實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化和個(gè)人使用自動(dòng)化；在現(xiàn)實(shí)地球之外構(gòu)建出網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)字地球，在現(xiàn)實(shí)空間之外構(gòu)建出賽博空間。

　　現(xiàn)代測(cè)繪科技的發(fā)展，已具備了獲取、使用地理空間信息全民參與的可能。測(cè)繪業(yè)的發(fā)展同樣離不開“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系”的定律，持續(xù)發(fā)展下去，定會(huì)導(dǎo)致測(cè)繪業(yè)在生產(chǎn)關(guān)系上的相應(yīng)變化。我們現(xiàn)在已經(jīng)面臨著重新認(rèn)識(shí)自己和改變自己的最好機(jī)遇。

　　(二) 法律支撐

　　新《測(cè)繪法》僅是，為測(cè)繪向地理空間信息發(fā)展留下了伏筆。但是，面對(duì)飛速發(fā)展的現(xiàn)代測(cè)繪科技和地理空間信息行業(yè)，《測(cè)繪法》也明顯暴露出認(rèn)識(shí)、定位、職責(zé)不相適應(yīng)的問題。作為行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究和中長(zhǎng)期規(guī)劃，我們必須將發(fā)展地理空間信息行業(yè)的法律保障問題作為重點(diǎn)研究項(xiàng)目，要消除《測(cè)繪法》高層次，低定位的弊端，使測(cè)繪向地理空間信息行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策即合理又合法。

　　(三) 經(jīng)費(fèi)支撐

　　《測(cè)繪法》對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的經(jīng)費(fèi)作了明確規(guī)定，全國(guó)大部分省市區(qū)先后落實(shí)了經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)于測(cè)繪業(yè)向地理空間信息業(yè)發(fā)展提供了支撐，今后是個(gè)如何為構(gòu)建“數(shù)字中國(guó)”和各“數(shù)字區(qū)域”適時(shí)、適度增加投入的問題，故不再贅述。

　　五、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)向地理空間信息業(yè)的“三步曲”

　　1. 構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的地理空間信息框架發(fā)展規(guī)劃，盡快建立相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一對(duì)“數(shù)字區(qū)域”“數(shù)字中國(guó)”“數(shù)字地球”的權(quán)威規(guī)范和解釋；以實(shí)現(xiàn)地理空間信息數(shù)據(jù)共享為突破口，為構(gòu)建“數(shù)字中國(guó)”奠定基礎(chǔ)。

　　2. 努力將國(guó)家測(cè)繪局更名為“地理空間信息總局（或委、部）”，直屬各級(jí)政府。更名不是換湯不換藥，而是觀念、職能、地位和作用的組合轉(zhuǎn)變與提升。要使我國(guó)測(cè)繪工作在立法滯后的條件下，先行獲得必須的地理空間信息管理職能，以便名正言順地向地理空間信息發(fā)展。

　　3. 建立由全國(guó)人大頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)地理空間信息管理辦法》，包含《測(cè)繪法》中的基本內(nèi)容，形成我國(guó)高層次、高定位的地理空間信息管理法律體系。（藥 蔚）