“人類80%的信息與地理位置有關(guān)，無論是政府決策、國防建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營，還是大眾信息服務(wù)，都對地理信息有巨大需求。但目前人們對這一產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識不足，政府主導(dǎo)下的應(yīng)用市場急需進(jìn)一步開放。”國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副研究員陳金亮接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者專訪時(shí)表示。

　　地理信息產(chǎn)業(yè)又稱地理空間信息產(chǎn)業(yè)，指生產(chǎn)和經(jīng)營地理信息的產(chǎn)業(yè)，包括測繪、地理信息系統(tǒng)(GIS)、航空航天遙感(RS)和衛(wèi)星定位與導(dǎo)航(GPS)等分支產(chǎn)業(yè)。

　　政府應(yīng)用是主要驅(qū)動力

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：按照一般性理解，地理信息產(chǎn)業(yè)主要應(yīng)用于與測繪有關(guān)的領(lǐng)域，如國土、航天、軍事等方面，并且是由政府主導(dǎo)的。我國地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r如何?

　　陳金亮：我國地理信息產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)80年代，產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值2005年達(dá)到260億元，2009年達(dá)到750億元，2010年將突破1000億元，“十一五”期間的年均增長率高達(dá)31%。

　　從20世紀(jì)90年代以來，國家以政府采購和項(xiàng)目帶動等方式，逐步開放政府應(yīng)用市場，是驅(qū)動我國地理信息產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的主要因素。從地理信息產(chǎn)業(yè)應(yīng)用市場結(jié)構(gòu)看，在政府、企業(yè)、大眾三大地理信息應(yīng)用市場中，政府應(yīng)用目前仍占56%，居主導(dǎo)地位;從按主要服務(wù)對象計(jì)算的全國測繪資質(zhì)單位數(shù)的部門分布(2006年數(shù)據(jù))看，測繪、城市建設(shè)和國土資源等部門是地理信息的主要應(yīng)用市場，也說明政府應(yīng)用是地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要驅(qū)動力。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：但人們對地理信息產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知，并不像“3G”那樣具有廣泛性，原因何在?

　　陳金亮：這主要是在開放過程中存在一些問題。一是沒能做到穩(wěn)定開放，存在猶豫、退縮的現(xiàn)象。一些部門擔(dān)心開放會出現(xiàn)問題，對開放政府應(yīng)用市場不積極，表現(xiàn)猶豫，寧愿自己或交由下屬事業(yè)單位去生產(chǎn)和提供所需地理信息產(chǎn)品和服務(wù);還有一些政府部門，一旦被查出在與部門外的企事業(yè)單位尤其是民營企業(yè)采購地理信息產(chǎn)品和服務(wù)的過程中出現(xiàn)腐敗問題，就收縮開放的范圍、放慢開放的速度，甚至停止開放。

　　二是開放中存在不公平競爭。即國家及各地測繪局是地理信息獲取與應(yīng)用的監(jiān)管者和政策制定者，但其直屬測繪事業(yè)單位又是市場主體，參與地理信息產(chǎn)品和服務(wù)市場的競爭，實(shí)質(zhì)上集“運(yùn)動員”和“裁判員”于一身，使其他企事業(yè)單位面臨不公平競爭。由于國家和各地測繪局分別由國家和地方的國土資源部門管理，在有關(guān)國土資源管理的政府應(yīng)用市場上，不公平競爭問題較為突出。

　　基于以上原因，降低了地理信息產(chǎn)業(yè)的社會認(rèn)知度。

　　政府有必要進(jìn)一步開放政府應(yīng)用市場

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：您怎樣看待地理信息產(chǎn)業(yè)的開放應(yīng)用前景?

　　陳金亮：我國地理信息產(chǎn)業(yè)目前仍處于產(chǎn)業(yè)成長期，產(chǎn)業(yè)的成長壯大還需要居主導(dǎo)地位的政府應(yīng)用市場的有力驅(qū)動。這一時(shí)期，我國應(yīng)加快開放政府應(yīng)用市場的步伐，而不是放慢、甚至停止。

　　因?yàn)殚_放政府應(yīng)用市場，可提高公共服務(wù)效率，這包括兩方面：一方面，政府將公共服務(wù)所需要的地理信息采集、加工及相關(guān)技術(shù)服務(wù)交給市場。這樣可充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制優(yōu)化配置資源的作用，使政府以更低的成本為社會提供更好的服務(wù)。

　　另一方面，政府將基礎(chǔ)地理信息資源、環(huán)境災(zāi)害監(jiān)測、農(nóng)作物估產(chǎn)等公共產(chǎn)品或服務(wù)直接交由企業(yè)去生產(chǎn)和提供。以基礎(chǔ)地理信息資源的開發(fā)、建設(shè)為例，目前政府的總體投入相對需求嚴(yán)重不足，存在基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)種類少、信息不豐富、更新緩慢等問題，嚴(yán)重制約了我國地理信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，迫切需要政府積極探索特許經(jīng)營、合同外包等公私合作(PPP)模式，引入社會資本、技術(shù)和人才資源，加快基礎(chǔ)地理信息資源建設(shè)與更新，開發(fā)滿足多樣化需求的基礎(chǔ)地理信息產(chǎn)品。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：目前，我國地理信息技術(shù)水平處于何種位置?

　　陳金亮：目前，我國地理信息技術(shù)不僅與發(fā)達(dá)國家相比差距明顯，一直處于跟蹤和追趕狀態(tài)，而且相對于高速增長的地理信息產(chǎn)業(yè)來說，技術(shù)創(chuàng)新也明顯不足，尚未形成支持地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)體系。主要表現(xiàn)是：相對于中游的數(shù)據(jù)采集、存儲和加工處理，上游數(shù)據(jù)源獲取手段單一且技術(shù)相對落后，國產(chǎn)資源遙感衛(wèi)星分辨率低，航空攝影裝備不足;下游數(shù)據(jù)應(yīng)用和服務(wù)在軟件支持、產(chǎn)品開發(fā)等方面都還跟不上經(jīng)濟(jì)社會多樣化的需求。

　　造成我國地理信息技術(shù)創(chuàng)新不足的主要原因是：在政府應(yīng)用仍是我國地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要驅(qū)動力的現(xiàn)實(shí)情況下，我國的政府應(yīng)用市場開放不夠，相關(guān)企事業(yè)單位來自需求端的“拉動”不足，使得政府在供給端的“推動”沒能發(fā)揮出應(yīng)有的效果。因此，需要進(jìn)一步開放應(yīng)用市場。

　　地理信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用意義深遠(yuǎn)

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：我國地理信息技術(shù)已在國土、交通、城市管理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、國防等政府部門得到應(yīng)用，目前的主要問題是什么?

　　陳金亮：主要是深度和廣度不夠，僅以農(nóng)業(yè)為例。第一，農(nóng)村土地確權(quán)到戶有待有關(guān)部門應(yīng)用衛(wèi)星遙感技術(shù)。農(nóng)地確權(quán)到戶，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和落實(shí)耕地保護(hù)制度的基礎(chǔ)和前提。但是，由于靠人工實(shí)地測繪每戶農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)的每一個(gè)地塊的位置和界址的工作量十分巨大，若再有權(quán)屬爭議，測繪工作還需反復(fù)，工作量還會成倍增加，因此完成這項(xiàng)工作不僅需要投入大量測繪專業(yè)人員，而且耗時(shí)長久。這是造成我國目前農(nóng)地確權(quán)到戶推進(jìn)緩慢的重要原因。

　　高分辨率衛(wèi)星遙感成像為完成此項(xiàng)工作提供了高效率、低成本的技術(shù)手段。首先，對確權(quán)區(qū)域進(jìn)行高分辨率的衛(wèi)星遙感成像，為確權(quán)提供直觀、全局的地域圖;然后，由鎮(zhèn)召集各村，根據(jù)地上標(biāo)志物，討論劃定各村的地塊界線，將土地確權(quán)到村;遵循同樣的方式，依次由村將土地確權(quán)到組，由組將土地確權(quán)到戶。

　　第二，實(shí)施有針對性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有待衛(wèi)星遙感技術(shù)的應(yīng)用。目前，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式是“補(bǔ)地”而不是“補(bǔ)糧”，即不是根據(jù)糧食作物的實(shí)際播種面積發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;無論土地是否種糧，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼按第二輪土地承包計(jì)稅面積發(fā)放。在此方式下，一方面，在確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積時(shí)并未計(jì)入的村集體耕地，以及土地整理、復(fù)耕形成的新增可耕地，即使種糧也得不到補(bǔ)貼;另一方面，即使一些承包地荒蕪、沒有種糧，承包農(nóng)戶仍可得到補(bǔ)貼。出現(xiàn)這種“該補(bǔ)的沒有補(bǔ)、不該補(bǔ)的卻補(bǔ)了”的情況，有悖于政府發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民種糧的政策初衷，甚至在一定程度上挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。

　　政府已意識到改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的必要性，但由于難以準(zhǔn)確掌握糧食播種面積，而依靠由各級政府層層統(tǒng)計(jì)上報(bào)的傳統(tǒng)做法又難以杜絕一些地方夸大糧食播種面積的舞弊行為，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼按第二輪土地承包計(jì)稅面積發(fā)放給承包人實(shí)際上是中央政府不得不做出的一種選擇。

　　借助衛(wèi)星遙感監(jiān)測，中央政府可以準(zhǔn)確掌握糧食作物的播種面積，將其與包含土地權(quán)屬及其流轉(zhuǎn)信息的地理信息結(jié)合起來，能夠根據(jù)糧食作物的實(shí)際播種面積將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放到實(shí)際種糧人手中，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的針對性，大大提高其政策效力。

　　基于以上思考，我們認(rèn)為，今后要最大限度地開放基礎(chǔ)地理信息資源。要在保證國家秘密的基礎(chǔ)上，最大限度地向企業(yè)提供基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)支持，鼓勵(lì)企業(yè)利用地理信息公共平臺進(jìn)行增值開發(fā)，開展地理信息產(chǎn)品的應(yīng)用和服務(wù)，降低企業(yè)成本，促進(jìn)企業(yè)和大眾應(yīng)用市場的形成和發(fā)展。（柏晶偉）