董祚繼

《今日國土》：近期，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從五個方面對國土空間規(guī)劃工作提出了重要要求和根本遵循，并明確指出要對“國土空間規(guī)劃實行全周期管理”。請問，對此您怎么看？

中國國土經濟學會常務理事、中國科學院大學國家土地科學研究中心主任 董祚繼——

國土空間規(guī)劃要持續(xù)推進“多規(guī)合一”，重點需處理好三對關系

第一，將國土空間規(guī)劃編制與實施進行統(tǒng)一安排，是為了切實把“多規(guī)合一”的改革精神落到實處。

自2019年以來，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）等一系列“多規(guī)合一”的規(guī)范性文件和編制標準相繼出臺，對全國土空間規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系都做出了明確要求。今年再次印發(fā)《關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，這是落實中央決策部署的具體舉措，也表明加強空間規(guī)劃監(jiān)督管理十分重要和緊迫。這需要我們深入總結國內外國土空間規(guī)劃實施的經驗，著力創(chuàng)新規(guī)劃實施機制。

第二，要進一步確立好“三對”規(guī)劃關系，持續(xù)推進“多規(guī)合一”。

中央文件已經多次強調“多規(guī)合一”， 建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。按照這一要求，要著力處理好各類各級規(guī)劃之間的關系。

空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關系

空間規(guī)劃聚焦國土空間的源頭保護、過程管控和退化修復，重在開發(fā)控制和空間組織，要避免空間規(guī)劃產業(yè)化；發(fā)展規(guī)劃涵蓋經濟社會發(fā)展的各個領域，涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的配置，重在戰(zhàn)略引導和政策指導，要避免發(fā)展規(guī)劃空間化。二者相互聯(lián)系卻又功能不同?？臻g規(guī)劃著眼長遠可持續(xù)發(fā)展，期限不宜太短。發(fā)展規(guī)劃要適應國內外發(fā)展環(huán)境和市場變化，期限不宜過長；空間規(guī)劃應當通過5年一次的評估調整，與發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展目標、發(fā)展任務和空間政策等方面做好銜接，為生產力布局和重大任務落地提供保障。但從長遠可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線不能隨意更改，生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間的基本格局應當保持穩(wěn)定。

國家規(guī)劃與地方規(guī)劃的關系

國家規(guī)劃要體現(xiàn)國家經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略要求和國土空間開發(fā)保護的國家意志，必須增強空間政策的統(tǒng)一性和空間分工的協(xié)調性，但不能事無巨細、面面俱到。要強化大局思維和底線思維，把握好總量和關鍵變量，控制住城鎮(zhèn)發(fā)展、農業(yè)生產和生態(tài)保護大格局；把握好底數(shù)和基本控制線，守住生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；把握好規(guī)則和重大關系，促進陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。地方規(guī)劃要堅持全國“一盤棋”，承接和落實好上位規(guī)劃的各項要求，也要因地制宜,突出地方特色，提高規(guī)劃的可行性和可操作性。要增強實踐思維和創(chuàng)新思維，探索精準規(guī)劃，著力解決實際問題，化解面臨的突出矛盾；提倡溝通式、體驗式規(guī)劃，增加地域性、多樣性元素，促進錯位發(fā)展、差異發(fā)展。

總體規(guī)劃與專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的關系

總體規(guī)劃是“多規(guī)合一”的重點，也是規(guī)劃體制“重構式”改革的關鍵。要整合現(xiàn)行空間規(guī)劃的相關內容，以系統(tǒng)工程的思想和方法為指導，以協(xié)調推進國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主線，以空間均衡、水土平衡、人地平衡為基礎，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，全面劃定以三條控制線為主的空間管控邊界，切實提高總體規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性。專項規(guī)劃是總體規(guī)劃的深化和補充，是針對市場失靈所采取的必要管控措施。要重點圍繞國土整治修復、生態(tài)環(huán)境保護、國家公園建設、文物遺跡保護以及基礎設施、公共服務設施、軍事設施等特定領域和區(qū)域組織編制規(guī)劃，加強與總體規(guī)劃的協(xié)調銜接，提高專項規(guī)劃的協(xié)同性和針對性。詳細規(guī)劃是在總體規(guī)劃、專項規(guī)劃指導下對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的限制性規(guī)定，是各項開發(fā)建設活動的直接依據(jù)。政府組織的詳細規(guī)劃要聚焦公共管理職能，不做過多過細安排，有利于發(fā)揮市場主體的能動作用和集體組織的自治作用。
第三，要明確空間規(guī)劃編制審批的權限與責任邊界，推進依法規(guī)劃。

多年來，我國空間規(guī)劃編制中的一大問題是：管規(guī)劃的人同時也是編規(guī)劃的人。規(guī)劃的編制單位和審批單位是一體，這就好比運動比賽中，一個人既是運動員，又是裁判員，權利和責任的邊界劃分不清楚。

要解決權責問題，就必須推進法治建設，加快完善規(guī)劃實施的法律法規(guī)體系，促進規(guī)劃實施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段轉變；加強空間規(guī)劃執(zhí)法和司法，嚴肅查處違規(guī)建設行為，規(guī)范政府規(guī)劃權力的行使，保護權利人合法權益；建立國土空間實施監(jiān)管和考核機制，把考核結果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內容；強化監(jiān)督和責任追究制度，國土空間規(guī)劃實施堅持黨政同責，對違反國土空間規(guī)劃的各類行為，立案查處并依法依規(guī)追究責任。

《今日國土》：面對有人提出的“農民一進城落戶宅基地就沒了”的質疑，您認為在試點過程中，應該如何有效地盤活盤好宅基地。新《土地管理法》從年初頒布到現(xiàn)在熱議不斷，被稱為“農村土地制度實現(xiàn)重大突破”，請問國家在這個時候對《土地管理法》重新修訂的意義是什么？

董祚繼——

要讓維護農民利益與有效盤活宅基地有機結合

我在網上也看過相關的討論與質疑。其實，關于“農民進城落戶宅基地就沒了”的問題，大家不用擔心。因為中央有明確規(guī)定：農民進城以后，如果自己不愿意，農村宅基地的權利可以繼續(xù)保留。在改革試點中，也明確提出了“探索宅基地自愿有償退出機制”，是指進城落戶的農民按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，向農村集體經濟組織退出宅基地，探索暫時退出、永久退出等不同退出方式的實施辦法和補償政策。探索建立宅基地價值評估體系和定價機制，多渠道籌集宅基地退出補償資金。研究統(tǒng)籌利用退出宅基地、優(yōu)化農村建設用地結構布局的政策措施等。從當前實際看，深化宅基地制度改革有以下幾個關鍵的著力點。

第一，實質性啟動宅基地“退出權”改革。部分農業(yè)轉移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過退地補償來補貼在城市購房的資金。此項改革中央早有部署，但由于退出范圍、補償資金、承接主體等方面的約束，改革實際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個重要突破口。

第二，探索打通宅基地與集體經營性建設用地的具體機制。宅基地制度和集體經營性建設用地入市兩項改革具有明顯的聯(lián)動效應，哪一項都不可能單兵突進。如果強行將宅基地與集體經營性建設用地分開，地方可能會通過種種“手段”將宅基地納入集體經營性建設用地范疇。

由于對這類行為進行監(jiān)管的成本很高，實際上難以實施。新一輪改革中，需要明確農村宅基地與集體經營性建設用地之間的劃分標準和變更程序，增強改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

第三，探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用的多種模式。可以考慮賦予地方一定的改革自主權，鼓勵各地在利用主體、利用機制方面大膽探索，支持各地根據(jù)自身的區(qū)位特征、資源稟賦、產業(yè)基礎等條件，選擇適合本地實際的利用模式，并給全局性改革提供有益經驗。

《土地管理法》自1987年開始實施以來，共經過4次修訂。今年新的修訂被稱是農村土地制度的重大突破，我認為意義主要有三點：

一是鄉(xiāng)村振興的需要。土地是農民生存之根本，農村發(fā)展之基礎，如果基本的土地制度不能相應改革，那鄉(xiāng)村振興難度很大。所以這次 修訂首次明確界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地補償制度；下放了宅基地的審批權、并鼓勵宅基地有條件流轉；集體經營性建設用地，清除了入市的法律障礙，將基本農田提升為永久基本農田，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。這些，都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要因素。

二是多年實踐經驗積累與實踐。《土地管理法》都有二十年沒有改了，為什么沒改？因為太敏感了，影響太大。當沒有取得足夠經驗的時候，不能輕易修訂。在今年改革，是因為，包括三塊地改革在內，目前都已經取得了重大成果，有了足夠經驗可以支撐，改革到了時候。

三是進一步釋放了要素紅利。土地要素市場是社會主義市場體系基礎性組成部分，它與勞動力、資本、數(shù)據(jù)共同構成新時期四大要素。土地要素紅利不斷釋放，為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設取得歷史性成就作出了重要貢獻。土地代表著一個基本的平臺、基本的空間和基本的載體，如果釋放度不高，不只是土地自身的紅利得不到釋放，而且會影響到其他要素改革的成果。再先進的技術、再多的資金、再好的項目，如果土地改革沒有根上，項目落不了地，技術就沒有實現(xiàn)的空間，資金也就沒有市場投放。所以土地改革會影響到經濟發(fā)展的方方面面，非常重要。

《今日國土》：中國國土經濟學會作為最早在全國開展國土空間規(guī)劃的組織，長期秉持綠色發(fā)展理念、促進綠色經濟發(fā)展的國土空間治理模式。您曾提到過“更新國土空間治理模式”的理念，請問，您對新時期國土空間規(guī)劃和治理有何研判？

董祚繼——

做好“空間重塑、自然賦值、資源節(jié)約”三件大事，將國土這塊“蛋糕”做大、分好、共享

中國國土經濟學會是全國研究“大國土”和“空間規(guī)劃與治理“的重要學會組織，在推進生態(tài)文明建設，促進綠色經濟發(fā)展的改革和試點方面有很多成功案例，作為學會理事，在長期的工作中，我和幾位同行都有同感：在中國，體制非常重要，體制如果相應的不配套、不協(xié)調，有些事情是很難做的，體制改革一旦到位，很多事情就水到渠成了。所以，我覺得新時期國土空間規(guī)劃與治理需要同時做三件事：

一、要重塑國土空間

一要著力營造空間。國土空間不可移動、面積固定，但可以通過深度開發(fā)、優(yōu)化結構、提升品質，不斷提高國土空間產出效益、綜合功能和承載能力。要堅持增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重、空間開發(fā)與空間修復并舉、地上開發(fā)與地下開發(fā)兼顧，下力氣做大空間“蛋糕”。比如說城市要發(fā)展，除了地上開發(fā)，地下空間也要利用。一些欠發(fā)達地區(qū)要適當?shù)臄U大，中小城市范圍也適當擴大，農村也適當擴大，做大蛋糕還是必要的。二要大力優(yōu)化空間。在積極營造國土空間的基礎上，大力優(yōu)化國土空間，是化解用地供需矛盾的必由之路，也是塑造高品質社區(qū)、推動高質量發(fā)展的根本保障。要協(xié)調安排生產、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌布局城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間，調整優(yōu)化一二三產業(yè)空間，盡可能分好空間“蛋糕”。比如說旅游業(yè)，不要按照行政區(qū)域去切分，而是從自然資源、文化關聯(lián)性等角度進行功能劃分，減少地方政策保護，緩解區(qū)域間的發(fā)展不平衡，實現(xiàn)旅游區(qū)域融合發(fā)展，像安徽的黃山和浙江的千島湖，達成一致，上游去搞保護水源，下游就搞旅游開發(fā)，水好、自然旅游就會興旺。三要推動共享空間。隨著資源環(huán)境約束加劇和市場主體產權保護日益加強，營造空間和優(yōu)化空間面臨的制度障礙和現(xiàn)實矛盾日益增大，共享空間則提供了緩解空間供需矛盾和壓力的新途徑。要推動區(qū)域一體化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進空間多功能混合利用，最大化共享空間“蛋糕”。比如疫情期間，我所生活的小區(qū)生活基本沒有受到影響，買東西、吃飯、理發(fā)、運動區(qū)域都有，還解決了許多家屬就業(yè)的問題，這就是混合利用，或者說是空間共享。再比如說城市建筑物，可以有底商、有住宅，有辦公場所，比單純的住宅好。比如說城鄉(xiāng)一體化，不能單獨的去搞城鎮(zhèn)化、或單獨的搞鄉(xiāng)村振興，因為無論城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村資源都是有限的，需要將要素流動起來，要素到城市就是城鎮(zhèn)化，到鄉(xiāng)村就是鄉(xiāng)村振興。但是要素也有限，怎么辦？這時就需要共享，比如增減掛鉤就是一種很好的共享方式。區(qū)域一體化實現(xiàn)了當然就可以搞開發(fā)，這就是共享。

二、要自然賦值

自然資源具有資源和資產的雙重屬性。“綠水青山就是金山銀山”，自然資源在良好管理的基礎上既可以獲得資本增值，也可以獲得自然增值，提高國民財富水平。一要促進城鄉(xiāng)居民土地財產增值?？茖W合理的空間規(guī)劃在維護社會公共利益的同時，可以促進城鄉(xiāng)土地增值，增加土地用益物權。宏觀層面，要合理調整生產用地、優(yōu)先增加生活用地、持續(xù)擴大生態(tài)用地，努力打造安全高效的生產空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍天的生態(tài)空間，推動綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，最大限度釋放土地紅利。微觀層面，要控制住宅建筑高度、增加地產臨街面積、擴大城鎮(zhèn)游憩空間、提高社區(qū)基礎設施可達性，著力推進職住平衡，打造以人為核心的社區(qū)生活圈，有效增進居民土地財產價值。減量規(guī)劃、城市更新、“三舊”改造、增減掛鉤等，要充分尊重城鄉(xiāng)居民意愿，防止隨意改變土地用途、侵害群眾土地權益。二要加強自然保護地建設。自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、全體人民的寶貴財富，在自然資源資產增值中占據(jù)突出地位。要加大保護和建設力度，以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，加強各類自然保護地整合優(yōu)化，加快構建科學合理的自然保護地體系。三要推進國土整治修復。遵循自然規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)內在機理，推進零星分散、單一要素的整治模式，轉向全域全要素土地綜合整治，轉向山水林田湖草系統(tǒng)修復，增加自然資源資產價值，提升全體人民福祉。

三、要資源節(jié)約

這既是推動高質量發(fā)展的必然選擇，也是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。一要強化資源節(jié)約觀念。規(guī)劃管方向、管總量、管全局，規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費也是最大的浪費。要全面強化節(jié)約優(yōu)先、集約利用、循環(huán)發(fā)展、精明增長理念，落實減量化、再利用、資源化要求，切實提高資源利用的綜合效益。二要強化約束性指標管理。實行總量和強度雙控，從嚴控制單位生產總值能耗、水耗、地耗，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標準。重點推進水資源節(jié)約利用，堅持以水定產、以水定城。落實最嚴格節(jié)約用地制度，堅持管住總量、控制增量、盤活存量、激活流量、提高質量“五量并舉”、全周期管理。三要處理好規(guī)劃與市場的關系。規(guī)劃要聚焦市場失靈和市場缺位所造成的生態(tài)環(huán)境破壞、資源粗放利用、空間發(fā)展失衡等問題，優(yōu)化空間格局，推動資源節(jié)約，注意克服計劃經濟思維，不搞高度集中、不加區(qū)別的指標管控，注重通過市場方式抑制資源不合理占用，增強資源節(jié)約高效利用的內生動力。

調研考察

《今日國土》：作為土地管理專家，您覺得這30年來，我國土地發(fā)生最大的變化是什么？目前還有哪些難點？您對未來土地改革有哪些預判？

董祚繼——

制度創(chuàng)新在這30年發(fā)揮了重大作用，未來要在六個方面深化發(fā)力

今年正好也是我從事土地工作的第30年。在這30年里，我認為制度創(chuàng)新在土地改革的過程中發(fā)揮的作用最大。從80年代末開始的城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度改革，到農村土地制度改革、再到增減掛鉤、三舊改造等，對社會的影響都很大。特別是近10年來，土地制度改革主題主線更是一脈相承、清晰可見，主要涉及土地配置、土地調控、耕地保護和土地產權4大方面，我曾在《十年來中國土地制度改革進展述評》一文中有過詳細梳理，感興趣的讀者可以查看了解，下面我重點想從制度和科技創(chuàng)新這兩方面來談談目前我國土地現(xiàn)狀和未來的發(fā)展。

我國經過持續(xù)深化土地制度改革，逐步形成以公有制為基礎，以保護耕地、節(jié)約用地和保護生態(tài)為主線，以市場配置、用途管制和產權保護為主要內容的中國特色土地制度。我國土地制度改革的豐富實踐，概括起來主要有以下經驗：

一、堅持圍繞國家發(fā)展大局謀劃和推動改革，發(fā)揮土地要素能動作用。首先，土地調控作為具有中國特色的經濟調控手段發(fā)揮了重要作用。2008～2012年，應對金融危機沖擊，配合穩(wěn)增長、擴內需，在逐年增加年度新增建設用地計劃的同時，加大存量用地挖潛，并連續(xù)推出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、低丘緩坡土地綜合開發(fā)、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、未利用地開發(fā)、陸海統(tǒng)籌等改革舉措，有效化解了土地供需矛盾，促進了經濟復蘇和增長。2013～2018年，貫徹新發(fā)展理念，配合穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生，逐年減少年度新增建設用地計劃安排，著力完善存量土地供應制度，以用地結構優(yōu)化促進經濟結構升級，促進了發(fā)展質量的提升。目前土地調控目標已從最初發(fā)揮 “閘門”作用到現(xiàn)在參與調控產業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、房地產市場、化解過剩產能等多目標，調控方式包括總量、結構、布局、時序等多方面，調控手段包括計劃、規(guī)劃、預審、地價、供地方式等多類型。實踐表明，土地政策參與宏觀經濟調控是有效的，是我國土地公有制優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。

其次，土地配置制度改革有力促進了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展。土地作為重要生產要素，在供給側結構性改革中舉足輕重。土地要素是其他要素發(fā)揮作用的平臺和紐帶，相關要素供給制度改革需要土地制度改革配合和支撐，同時，近年來通過改革供地方式、優(yōu)化供地結構、降低用地成本等，推動了“三去一降一補”，促進了產業(yè)結構升級，提升了經濟發(fā)展質量。土地是農村發(fā)展的最大資源，農村土地制度改革在激活農村市場活力、拓展經濟發(fā)展空間、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面已顯現(xiàn)出巨大潛能，成為鄉(xiāng)村振興的關鍵之舉。

二 、堅持社會主義市場經濟改革方向，不斷完善用途管制基礎上的土地要素市場配置制度。處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是經濟體制改革的核心問題，也是土地制度改革的核心問題。經過40年市場化導向的土地資源配置制度改革，我國土地要素市場已有相當程度的發(fā)展，有力支撐了工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展。但土地市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題等問題仍然突出，特別是相對于勞動力、技術、資本等要素市場，土地要素的市場配置程度明顯滯后。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，不斷完善城鎮(zhèn)土地市場，保障土地要素合理流動，是土地制度改革的歷史性任務。

三、堅持以土地產權制度改革為重點，建立健全公有制基礎上平等保護各類產權的土地權利制度。無論是過去的農村土地家庭聯(lián)產承包責任制度、城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度改革，還是正在進行的農村土地制度改革三項試點，其共同之處（但不是全部）是重建土地產權制度，按照物權理論，也可以說是創(chuàng)設用益物權制度。用益物權的創(chuàng)制，有效解決了稀缺資源所有與利用的矛盾，有利于充分合理利用土地；促進了稀缺資源的優(yōu)化配置，有利于提高土地利用的效率和效益；統(tǒng)籌了稀缺資源利用的利益平衡，有利于促進社會公平。但是，用益物權的這些功能，只有在權能比較完整的情況下才能充分發(fā)揮。正由于此，我們說農村土地制度改革三項試點是以“還權賦能”為重點的。黨的十八屆四中全會提出健全以公平為核心原則的產權保護制度，十八屆五中全會提出推進產權保護法治化，其后中央專門出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，核心都在于依法平等保護產權，包括平等保護國家土地所有權、集體土地所有權和公民土地財產權。

四、堅持人民主體地位，正確處理農民與土地的關系。堅持人民主體地位，是黨的群眾路線的根本要求，也是土地制度改革必須始終遵循的根本原則。土地問題與農業(yè)農村的關系十分密切，新形勢下深化農村土地制度改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。要更加注重尊重農民意愿。土地是農業(yè)最重要的生產資料，是農民賴以生存和發(fā)展的基本條件，任何時候不要隨便動農民的土地。土地征收制度如何調整、集體經營性用地能否入市、宅基地制度如何完善，都要充分聽取農民意見。要更加注重維護農民權益。土地是“財富之母”，是農民最大的財產，農民小康不小康，關鍵看收入，包括增加農民財產性收入。要始終把保障農民權益放在首位，切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。要更加注重守住底線。農村土地制度是農業(yè)發(fā)展、農村穩(wěn)定的根基，改革必須審慎穩(wěn)妥推進。“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”這“四個不能”，是必須堅守的改革底線。

五、堅持耕地保護紅線不突破，筑牢國家改革發(fā)展的物質基礎。對于一個有著十幾億人口、人均耕地不足世界平均數(shù)40%的大國來說，解決全體人民的吃飯問題既是頭等經濟大事，也是頭等政治大事。就經濟而言，耕地不僅是農業(yè)的基礎，也是輕工業(yè)原料的主要來源；同時，糧食問題也是經濟問題，每一次糧食短缺都帶來糧價高漲，并推動社會物價總水平的上漲。就政治而言，耕地及其承包經營權的穩(wěn)定，對于仍然生活在農村的6億居民來說，既是基本的生活保障，也是平等保護土地產權、維護社會公平正義的基石，在社會穩(wěn)定中發(fā)揮著“壓艙石”的作用。耕地保護也事關文化傳承和生態(tài)文明。以耕地為主體的鄉(xiāng)土風情承載了許多游子的“鄉(xiāng)愁”，寄托著都市人的復雜情感，是現(xiàn)代都市文明不可或缺的重要補充。耕地在有機物質生產、維持大氣二氧化碳和氧氣的平衡、營養(yǎng)物質的循環(huán)和儲存、涵養(yǎng)水源以及對環(huán)境污染的凈化等方面，具有重要的生態(tài)服務功能。正是基于耕地的多重功能及其在國家發(fā)展中的基礎作用，中央強調，“耕地是我國最為寶貴的資源”，“像保護大熊貓一樣保護耕地”。

從全部土地的視角來看，土地具有資源、生態(tài)、生產、資產、資本等多重功能。土地的這些功能也可以概括為生產功能、生態(tài)功能和建設功能，其中農業(yè)生產功能（“吃飯”功能）是最基礎、最重要和無法替代的。耕地改為建設用地，或許可以提高土地的資產、資本功能，但卻喪失了人類賴以生存的“吃飯”功能，必須慎之又慎。把堅持耕地保護紅線不突破作為底線，筑牢國家改革發(fā)展的物質基礎，是農村土地制度改革的前提，也是改革順利推進的根本保障。

六、堅持節(jié)約集約用地，促進經濟建設與生態(tài)文明建設相統(tǒng)一。土地資源是生態(tài)系統(tǒng)的物質基礎和能量來源，土地資源利用方式和水平不僅影響到經濟發(fā)展方式和水平，也直接影響生態(tài)環(huán)境狀況。近年來我國生態(tài)環(huán)境問題高發(fā)頻發(fā)，環(huán)渤海、珠三角、長三角地區(qū)大氣、水、土壤污染問題集中出現(xiàn)，與土地開發(fā)強度在時空上高度相關。同時，一些地區(qū)通過改革土地利用和管理制度，控制土地開發(fā)、促進用地節(jié)約，既保障了經濟發(fā)展的必要土地，又改善了生態(tài)環(huán)境。這都表明節(jié)約集約用地是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，是破解發(fā)展與保護難題的必由之路。

我國土地制度改革的成果十分豐碩，經驗彌足珍貴，同時也存在許多不足和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在：

城鎮(zhèn)建設過度依賴“土地財政”，潛伏的困難和風險日益加大，至今仍未找到有效可行的解決方案；城鄉(xiāng)建設用地閑置粗放利用問題比較普遍，以建設用地蔓延為主要表現(xiàn)的“公地悲劇”反復上演，缺少有效的治理機制；農村土地制度改革總體滯后，各種觀點難以彌合，遲滯了《土地管理法》修改，也影響到整個農村產權改革進程；耕地保護補償機制缺失，耕作細碎化、拋荒嚴重，近年來鼓勵流轉又導致“非糧化”“非農化”普遍；耕地占補平衡政策要求越來越緊，與后備資源不均衡分布造成尖銳矛盾，同時也與每年大規(guī)模生態(tài)退耕缺乏協(xié)調，耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”格局有待落地；全民所有自然資源資產產權制度、國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、山水林田湖草系統(tǒng)治理等生態(tài)文明體制改革，其主體和基礎要素是土地，各項改革目標日漸清晰，但改革路徑和策略有待廓清；土地調控偏重行政手段，調控力度難以準確把握，調控時機存在一定的滯后性；土地制度與財稅、投資、人口等制度密切相關，但相關改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性不夠，影響到改革成效；土地制度改革的理論準備不足，盲目移植西方私有產權理論一定程度上造成改革輿論導向出現(xiàn)偏差，加之頂層設計與基層群眾實踐結合不夠，影響到改革推進等。

深化土地制度改革，是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。綜合十年來我國土地制度改革的進展、成效與不足，結合國內外實踐經驗，未來土地制度改革需要在以下方面著力深化，加強創(chuàng)新：

第一，著力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。我國土地要素市場化配置滯后，主要是農村土地市場建設滯后，城鄉(xiāng)土地要素不能合理流動和公平交易，與社會主義市場經濟發(fā)展要求明顯不相適應，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求不相適應，加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場勢在必行。深化農村土地制度改革，必須堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持農民主體地位，以完善土地市場化配置為重點，著力消除城鄉(xiāng)土地制度二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在符合規(guī)劃和用途管制前提下同等入市、同權同價。在加快建設農村土地市場的同時，也要加快建設城鎮(zhèn)土地二級市場，為建設統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系奠定基礎。

第二，著力改革“土地財政”制度。不管“土地財政”在過去40年城鎮(zhèn)化加速發(fā)展中發(fā)揮了多么巨大的作用，現(xiàn)行“土地財政”不可持續(xù)都是影響國民經濟發(fā)展的全局性基礎性重大問題，改革“土地財政”制度、逐步擺脫對“土地財政”的依賴都是一個必然選擇。未來對于新增土地，應改變一刀切的幾十年期出讓土地的做法，實行彈性出讓、先租后讓、租讓結合；對于存量土地，應推行多主體、多渠道供地，在盤活低效用地的同時，有效增加土地供應。要統(tǒng)籌土地供應制度、占用制度和續(xù)期制度改革，逐步提高保有環(huán)節(jié)土地租稅水平，降低流轉環(huán)節(jié)土地租稅負擔，建立起可持續(xù)土地租稅模式，為城鎮(zhèn)公共建設提供資金保障。

第三，著力增強土地調控有效性。堅持土地政策參與宏觀經濟調控，改善調控方式方法，發(fā)揮社會主義土地公有制優(yōu)勢。針對土地政策傳導的時滯問題，特別是土地調控政策對固定資產投資的沖擊影響，除非在特殊時期，不宜采取過快、過重的調控政策。在完善計劃調控的同時，更多采用土地價格、稅收、金融等市場化調控手段。加強土地金融風險監(jiān)管，控制土地抵押融資規(guī)模。增強土地政策與貨幣、財政、金融等政策的協(xié)調互動，形成調控合力。

第四，著力構建耕地保護新機制。落實《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出的新時期耕地保護總目標、總要求，關鍵是構建耕地保護新機制，特別是健全經濟激勵機制。要加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農資金整合，按照誰保護誰受益的原則，加大耕地保護經濟補償力度。要改革耕地占補平衡制度，實行跨地區(qū)包括跨省市補充耕地，有利于拓展土地供給渠道、擴大建設發(fā)展空間，有利于優(yōu)化資源配置、降低用地成本，應加快實施；在此基礎上，綜合農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和生態(tài)文明建設要求，研究新形勢下耕地占補平衡的有效性、合理性問題，探索適時退出現(xiàn)行辦法的可能性。

第五，著力改革土地產權制度。土地產權制度改革不是土地制度改革的全部，但的確是土地制度改革的重點。結合我國土地產權制度建設實際，未來土地產權制度改革重點是用好兩個平臺：一個是農村土地制度改革平臺，借以推動農村集體土地“還權賦能”，重點推進農村宅基地“三權分置” ，豐富用益物權權能；一個是全民所有自然資源資產管理制度改革平臺，借以推動自然空間統(tǒng)一確權登記，重點解決國有土地所有權虛置問題，推進國有土地產權體系建設，奠定經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基石。