隨著《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 的印發(fā)，國土空間規(guī)劃編制和管理改革正式進(jìn)入實(shí)施階段。

當(dāng)前，我國已發(fā)布若干意見明確了國土空間體系建立的制度框架，在國土空間規(guī)劃體系條件下，城市規(guī)劃行政許可的規(guī)制對象已經(jīng)擴(kuò)展為建設(shè)活動與土地使用。文章提出在國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃行政許可制度的建立應(yīng)當(dāng)基于《中華人民共和國行政許可法》的理念與原則，繼續(xù)對當(dāng)前《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》中的行政許可事項(xiàng)、流程進(jìn)行改革與整合；規(guī)劃許可可以采用包括4個(gè)過程的“一書兩證”的許可制度，但應(yīng)通過精簡審批事項(xiàng)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、完善運(yùn)行機(jī)制，提升在社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度下城市規(guī)劃行政許可在空間發(fā)展與土地使用中的治理能力。

國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃行政許可制度

城市規(guī)劃行政許可制度的特征

作為現(xiàn)代社會治理的一種基本手段，城市規(guī)劃行政許可是為了公共利益，事前對行政相對方將要獲取的權(quán)利進(jìn)行干預(yù)與控制，準(zhǔn)予其進(jìn)行土地使用與開發(fā)的行為。2004年實(shí)施的《行政許可法》對行政許可的定義是“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”。《行政許可法》所指的行政許可是一般性行政許可，其行政關(guān)系為：行政主體A與行政相對人B的關(guān)系，或者是A →B。城市規(guī)劃中的行政許可不是一般性的行政許可，而是空間性的行政許可。在城市規(guī)劃中的行政許可所形成的行政關(guān)系與一般的行政許可不同。在城市規(guī)劃行政許可中，行政主體A對行政相對方B的賦權(quán)會影響到周邊個(gè)體C甚至是群體Ci，其行政關(guān)系可表達(dá)為：A→B→Ci，也就是城市規(guī)劃行政主體賦予B土地開發(fā)的權(quán)利，同時(shí)對周邊Ci產(chǎn)生影響。反過來，要求Ci對B具有公平合理的相鄰關(guān)系，也會對A的權(quán)力行使產(chǎn)生影響。

因此，城市規(guī)劃行政許可是基于現(xiàn)實(shí)、面向未來的用途管制制度，其具有3個(gè)方面的特征：①許可依據(jù)的未來性。城市規(guī)劃行政許可必須依據(jù)城市規(guī)劃，通過行政許可不斷實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的戰(zhàn)略與目標(biāo)，但行政許可與城市規(guī)劃的關(guān)系的不同，形成了不同的許可模式。相鄰關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性。任何建設(shè)項(xiàng)目與周邊環(huán)境都是相互聯(lián)系、相互影響的，雖然城市規(guī)劃也對建設(shè)項(xiàng)目未來的相鄰關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，但行政許可中的相鄰關(guān)系不是基于未來或者是城市規(guī)劃，而是基于現(xiàn)實(shí)中的空間關(guān)系與權(quán)利關(guān)系而形成的。發(fā)展利益的平衡性。城市規(guī)劃行政許可的過程也是平衡發(fā)展利益的過程。英國在規(guī)劃許可中采用“一事一議”的方式，要求開發(fā)主體履行“規(guī)劃義務(wù)”來平衡“規(guī)劃得益”；中國在國有土地使用權(quán)管理中采取“招拍掛”制度，收取土地出讓金，規(guī)劃許可過程更加簡單。

當(dāng)下空間性行政許可制度的現(xiàn)實(shí)

國土空間規(guī)劃體系的建立，實(shí)質(zhì)上是要對各個(gè)層次的土地使用實(shí)施公共管理。主體功能區(qū)規(guī)劃關(guān)注土地使用的宏觀問題，沒有具體的實(shí)施機(jī)制，也不存在基于主體功能區(qū)規(guī)劃的行政許可。而國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可制度的“多規(guī)合一”就是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的行政許可制度與《土地管理法》中土地使用管理制度的“合一”。這兩種制度依據(jù)的法律不同，所形成的管制體系與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不同，在城市土地使用中的管制作用也不盡相同。根據(jù)2004年修訂的《土地管理法》第四條規(guī)定，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，其基本作用是嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。但是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地管理審批的重點(diǎn)是管制土地的獲取方式、土地出讓金的收取及不動產(chǎn)的權(quán)屬登記。2007年修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了以控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)的“一書兩證”許可制度，并在第三十九條中規(guī)定：未將規(guī)劃條件納入土地使用權(quán)出讓合同，或者未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的用地審批都是無效的。

對比《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》，城市規(guī)劃行政許可與審批不僅要確定用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度的規(guī)劃條件，還要規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目的空間形態(tài)與相鄰關(guān)系。這表明城市規(guī)劃行政許可在土地使用與建設(shè)項(xiàng)目的行政審批中起著主導(dǎo)作用。經(jīng)過多年的演變，我國形成了包括申請、受理、審查、公示、決定、發(fā)證、公布7個(gè)環(huán)節(jié)的行政許可制度，但也存在如下問題：①行政許可制度的矛盾性。通過借鑒美國的區(qū)劃制度與英國的許可制度，我國的行政許可存在嚴(yán)格規(guī)則與自由裁量的制度性矛盾。②制度的單一思維。長期以來，人們擅長用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路建立城市規(guī)劃實(shí)施體系，依據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行許可是這一制度的特征。但是，對現(xiàn)狀土地用途變更的管控能力不足。③許可審批程序復(fù)雜。建設(shè)項(xiàng)目審批制度涉及原城市規(guī)劃、國土等多個(gè)主管部門，在行政職能、審批流程等方面存在諸如互為前置、互相交叉及程序繁瑣等問題。

國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃行政許可制度建立的任務(wù)

城市規(guī)劃行政許可不僅涉及行政主體與行政相對方的關(guān)系問題，還涉及政府、市場與社會的關(guān)系問題。國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃行政許可不僅涉及效率問題，還要遵循“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的原則，從單向的實(shí)施體系向更加“雙向的”發(fā)展控制體系轉(zhuǎn)型。而《行政許可法》的設(shè)立為行政審批領(lǐng)域的規(guī)范化操作提供了制度框架。雖然我國依據(jù)《行政許可法》的理念、原則和要求進(jìn)行了多輪行政審批制度改革，但是行政審批制度與改革的初衷仍然存在較大差距。對此，《意見》明確提出“推進(jìn)‘放管服’改革”，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建立“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管控制度，通過“多審合一”“多證合一”，尋求“統(tǒng)一、高效”的治理結(jié)構(gòu)與增強(qiáng)治理能力，這也為地方政府的管理與創(chuàng)新活動提供了制度空間。

因此，基于《行政許可法》，國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可制度建立的主要任務(wù)是：①許可模式的選擇。規(guī)劃實(shí)施與發(fā)展控制是兩種不同的土地使用管理理念，實(shí)施型的行政許可是基于規(guī)劃的許可模式，由于不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，多達(dá)80％的控制性詳細(xì)規(guī)劃在使用中需要修改；而發(fā)展控制是基于規(guī)劃、現(xiàn)實(shí)與法規(guī)的管控制度，既重視規(guī)劃管控，又重視對市場需求的管控。②行政效率的提升。新公共管理理念的興起及目前的“放管服”改革，就是要解決行政管理體系中的效率問題。由于自然資源部的設(shè)立，部分許可和審批由過去的“外部”文件轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部”文件，對兩套行政許可審批的事項(xiàng)整合與流程優(yōu)化顯得十分急迫。③技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的整合?！兑庖姟芬?ldquo;構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”。國土空間規(guī)劃體系應(yīng)制定統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)及與建筑功能對應(yīng)的規(guī)范，完善統(tǒng)一的從規(guī)劃條件、方案設(shè)計(jì)和規(guī)劃核實(shí)到不動產(chǎn)用途管制的建筑面積計(jì)算規(guī)則。

國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可模式

城市規(guī)劃行政許可模式的分類

規(guī)劃實(shí)施與發(fā)展控制的理念、范圍與視角是不同的。從邏輯上講，規(guī)劃實(shí)施包括依據(jù)總體規(guī)劃編制下一層次的詳細(xì)規(guī)劃及依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行許可的過程，而發(fā)展控制則是從自下而上的視角對土地開發(fā)與土地用途進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更的過程。在城市規(guī)劃行政許可領(lǐng)域，有兩種特征明顯、廣為人知的許可制度：美國采用的嚴(yán)格規(guī)則的區(qū)劃模式與英國采用的發(fā)展控制的自由裁量模式。實(shí)際上，城市規(guī)劃中存在多種許可模式，如中國香港采用的是依據(jù)法定圖則控制的許可模式(即混合模式)；美國休斯敦則采用基于私人契約的合約模式。因此，至少可以將城市規(guī)劃許可模式分為4類：①嚴(yán)格規(guī)則。強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的實(shí)施剛性，重視未來的可預(yù)期性。②自由裁量。強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的彈性，重視城市規(guī)劃對未來不確定性的適應(yīng)性。③混合模式。強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的適度剛性，為規(guī)劃許可留有一定的彈性空間。④基于合約。根據(jù)法律與周邊鄰居簽訂私人協(xié)議是土地開發(fā)的前置條件。這四種規(guī)劃許可模式基于法律傳統(tǒng)，在許可依據(jù)、控權(quán)模式及決策方式方面存在不同(表1)。

“但實(shí)際上休斯敦的許多私人土地財(cái)產(chǎn)都有合法的契約和‘合約約束’，這些法律文件限制了對土地的使用，發(fā)揮著類似于分區(qū)制管理法的作用”。休斯敦的發(fā)展控制采用私人契約的方式，從這一角度看，城市規(guī)劃行政許可本質(zhì)上既是實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃目標(biāo)的過程，又是達(dá)成“社會契約”的過程。美國采用嚴(yán)格規(guī)則的區(qū)劃模式承擔(dān)了完全“社會契約”的職能，這是規(guī)劃實(shí)施效率最高的模式，直接將土地發(fā)展權(quán)“許可”給土地所有者，相當(dāng)于城市規(guī)劃與行政許可“合一”的制度；同時(shí)，美國在區(qū)劃中不僅明確了土地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度，還與周邊的土地達(dá)成“一致”的協(xié)議。英國采用的是發(fā)展控制的自由裁量許可制度，規(guī)劃不承擔(dān)完全的“社會契約”職能，而是交由規(guī)劃許可來完成。

城市規(guī)劃行政許可模式的分析

在城市規(guī)劃中，生態(tài)空間、遺產(chǎn)保護(hù)與底線約束等內(nèi)容需要采用嚴(yán)格規(guī)則的行政許可模式是無可置疑的，但在城鎮(zhèn)增長邊界內(nèi)的空間管控中，處理好確定性和靈活性之間的關(guān)系是以“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”管制方式提升治理能力的中心議題。雖然市場經(jīng)濟(jì)是變化和不確定的，最適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)變化的是自由裁量，但是市場的決策也需要穩(wěn)定的環(huán)境、穩(wěn)定的預(yù)期。美國在區(qū)劃制度中雖然采用了剛性的模式，但是仍然引入了規(guī)劃變更、規(guī)劃調(diào)整等方式，以緩解因區(qū)劃制度過于剛性而帶來的對市場經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)性。周靜等人認(rèn)為，荷蘭在2013年的空間規(guī)劃立法改革中就試圖采用英國的自由裁量許可模式，“以確定的方式表達(dá)未來的不確定”，實(shí)際上就是要解決空間規(guī)劃中靈活性不足的問題，但“該提議遭到了荷蘭地方政府聯(lián)盟和國家事務(wù)咨詢委員會的強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對”。

在英國的自由裁量許可制度中，可以不依據(jù)地方發(fā)展框架來確定土地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度。英國的規(guī)劃許可采用的是規(guī)劃引導(dǎo)、個(gè)案處理的方式，從某種意義上看，這是一種“點(diǎn)”的規(guī)劃的組合，也是在相鄰關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性方面最具適應(yīng)性的許可模式。例如，在低強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)，相鄰關(guān)系較為簡單，容易界定；在高強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)，相鄰關(guān)系則較為復(fù)雜。以日照影響為例，南側(cè)多個(gè)高層建筑的日照疊加可能會對北側(cè)居住建筑的日照產(chǎn)生重大影響，也許會導(dǎo)致北側(cè)的某些地塊不能作為居住用地。此外，建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)時(shí)序?qū)π姓S可也產(chǎn)生了影響，以外在影響為例，兩個(gè)現(xiàn)狀都是工業(yè)用地的相鄰地塊，若都規(guī)劃為居住用地，假設(shè)外在影響較大，兩個(gè)工業(yè)用地不同時(shí)搬遷，其中一塊用地是不能先行開發(fā)為居住用地的。這是行政許可的復(fù)雜性所在，也是采用嚴(yán)格規(guī)則模式的城市規(guī)劃許可面臨的難題。

城市規(guī)劃行政許可模式的選擇

通常認(rèn)為，城市規(guī)劃行政許可是一種依據(jù)城市規(guī)劃、實(shí)施城市規(guī)劃的單向過程。當(dāng)下中國的城市規(guī)劃行政許可是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的以控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)的“一書兩證”制度。與《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)確定的“規(guī)劃導(dǎo)向的自由裁量”的行政許可制度不同，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的許可制度具有3個(gè)特點(diǎn)：①規(guī)劃作為嚴(yán)格規(guī)則的許可體系；②以規(guī)劃條件為核心的決策體系；③以信賴保護(hù)為基礎(chǔ)的許可體系。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，控制性詳細(xì)規(guī)劃的作用發(fā)生了較大變化，已經(jīng)從技術(shù)參考文件向法定約束依據(jù)嬗變 。市場經(jīng)濟(jì)利益主體的多元化及城市土地開發(fā)的不確定性需要控制性詳細(xì)規(guī)劃具有適度的靈活性。由于存在大量的控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改，產(chǎn)生了汪堅(jiān)強(qiáng)提出的“城市一編制單元一街區(qū)一地塊”的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系，或是張建榮等人所論述的“分層、分類、分級” 的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制模式。

但是，各地通過“分層、分類、分級”的方式并沒有改變控制性詳細(xì)規(guī)劃的適應(yīng)性，反而提出疑問，“單元一街區(qū)一地塊”控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系的法律關(guān)系是什么？如果地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃可以依據(jù)發(fā)展的狀況進(jìn)行編制，這實(shí)際上近似于編制“點(diǎn)”的規(guī)劃。這反映出嚴(yán)格規(guī)則的許可制度與自由裁量的行政許可制度在設(shè)計(jì)中的矛盾。陳婷婷等人認(rèn)為，“一個(gè)好的規(guī)劃應(yīng)該有足夠的剛性來保證開發(fā)管理的確定性，同時(shí)又要有一定的彈性來適應(yīng)開發(fā)過程的不確定性”。可見，無論是從歐美的經(jīng)驗(yàn)還是從中國的實(shí)踐看，只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下采用適度自由的行政許可模式，才能消解嚴(yán)格規(guī)則的實(shí)施理念與行政許可之間的緊張關(guān)系。因此，“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”可以采用詳細(xì)規(guī)劃修改、調(diào)整的方式，也可以對規(guī)劃許可適度“授權(quán)”，以應(yīng)對市場的不確定性及城市更新或者是不動產(chǎn)日常管理的需要。當(dāng)然，這種“授權(quán)”不得違反總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容與規(guī)定。

國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的整合

城市規(guī)劃行政許可的整合原則

在目前的城市規(guī)劃與土地使用審批制度中存在3類名目繁多、程序復(fù)雜的審批流程：①城鄉(xiāng)規(guī)劃的“一書兩證”，包括建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。②土地使用的審批，包括建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)項(xiàng)目國有土地使用權(quán)屬審批、國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租審批及改變土地用途審批等。③非行政許可，雖然方案審批、施工圖審查等在建設(shè)工程規(guī)劃許可中發(fā)揮著重要作用，但是被稱為“許可”的環(huán)節(jié)實(shí)際上不承擔(dān)許可職能，諸如國有土地使用權(quán)通過“招拍掛”的出讓方式，“簽訂了包含規(guī)劃條件的土地使用合同，實(shí)質(zhì)上同時(shí)已經(jīng)完成了規(guī)劃許可”。我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采用的是“領(lǐng)取”的方式，而被稱為“審批”的環(huán)節(jié)則承擔(dān)了部分許可職能，諸如改變土地用途審批等，這是由于分權(quán)分設(shè)而又不能設(shè)置過多的“行政許可”帶來的問題。

國土空間規(guī)劃體系中行政許可制度的整合不是按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或是《土地管理法》中的許可制度進(jìn)行“物理”的疊加或減少，而是應(yīng)當(dāng)基于《行政許可法》進(jìn)行重新組合。其整合原則如下：①基于《行政許可法》。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2010)》明確提出“全面清理行政審批事項(xiàng)，全部取消非行政許可審批事項(xiàng)”，也就是說審批事項(xiàng)清理與改革應(yīng)當(dāng)基于《行政許可法》。②減少許可內(nèi)容與環(huán)節(jié)。取消內(nèi)部行為，合并相同的審批環(huán)節(jié)，如合并選址意見書與土地預(yù)審，合并劃撥用地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證與建設(shè)用地劃撥決定書。③行政許可與非行政許可的合并。在建設(shè)工程規(guī)劃許可中，規(guī)劃許可是基于建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的許可，應(yīng)探討建設(shè)工程規(guī)劃許可與建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查的合并。

國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的4個(gè)基本階段

中國的土地管理采用的是公有制，所出讓的是土地使用權(quán)，行政許可在土地使用與發(fā)展控制中發(fā)揮著重要作用。行政許可是一種賦權(quán)行為，也是一種要式行為，頒發(fā)許可是“提供公信力的證明”。從理論上看，國土空間規(guī)劃體系中的行政許可的依據(jù)不僅包括城市規(guī)劃，還包括基于“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。基于規(guī)劃許可證的許可制度應(yīng)當(dāng)是國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的重要特征，可繼續(xù)稱為城市規(guī)劃行政許可或“規(guī)劃許可”。由于建設(shè)用地的許可與建設(shè)工程的許可不同，建設(shè)用地許可需依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃與發(fā)展利益的平衡，而建設(shè)工程規(guī)劃許可不僅要求符合相關(guān)法律法規(guī)，還要求確定相鄰關(guān)系的過程。無論現(xiàn)狀城市規(guī)劃行政許可的某個(gè)環(huán)節(jié)是否承擔(dān)了行政許可職能，都應(yīng)當(dāng)保留建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可的制度。

涉及土地使用與建設(shè)工程的城市規(guī)劃行政許可是一個(gè)過程，而不是一個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)《意見》，國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃行政許可主要包括4個(gè)基本階段：①建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址階段。鑒于各級發(fā)展和改革委員會對公益性建設(shè)項(xiàng)目仍然采用審批制度，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書不會取消，但應(yīng)合并選址意見書與土地預(yù)審。對于出讓用地，原規(guī)劃條件的提出已經(jīng)變?yōu)閮?nèi)部程序。②建設(shè)用地規(guī)劃許可階段。建立基于土地使用與權(quán)屬變更的建設(shè)用地規(guī)劃許可制度。對于劃撥用地，要以建設(shè)用地批準(zhǔn)書為基礎(chǔ)，整合為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。對于出讓用地，由于國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政合同，不適用于《中華人民共和國合同法》，而現(xiàn)階段尚未出臺《行政合同法》，建議以國有土地使用權(quán)出讓合同為基礎(chǔ)，整合成為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。③建設(shè)工程規(guī)劃許可階段。由于土地的使用不僅基于用地紅線內(nèi)，還包括地下空間及超越土地紅線的建設(shè)部分(連廊等)，應(yīng)建立基于土地空間權(quán)界定的建設(shè)工程規(guī)劃許可證制度。④核實(shí)與復(fù)核階段。采用“多測合一”的方式精簡測繪類型，整合核實(shí)認(rèn)定、違法處罰等職能，建立與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相適應(yīng)的核實(shí)和復(fù)核制度。

城市規(guī)劃行政許可的修改與撤回制度

行政許可不是只進(jìn)不出，而是進(jìn)退有序。徐小明認(rèn)為，“行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的一項(xiàng)重要制度目標(biāo)就是要建立暢通有序的行政許可退出機(jī)制”。《行政許可法》第八條規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。”根據(jù)《行政許可法》，包括兩種情形：①許可依據(jù)的變化。對行政許可依據(jù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃依法進(jìn)行修訂，而建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施會阻礙新的規(guī)劃的實(shí)施，如杭州市在錢江新城控制性詳細(xì)規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施前就已經(jīng)許可的熱電廠工程項(xiàng)目，若熱電廠繼續(xù)實(shí)施將與控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確的城市中心區(qū)的布局發(fā)生重大矛盾。②發(fā)展條件的變化。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目由于前期耗費(fèi)較長的論證時(shí)間，發(fā)展環(huán)境發(fā)生了較大變化，建設(shè)項(xiàng)目不適宜再實(shí)施，如廈門市的PX項(xiàng)目，雖然規(guī)劃沒有發(fā)生改變，但由于周邊居住區(qū)的建設(shè)，該項(xiàng)目不適宜再實(shí)施。

目前，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》均未對規(guī)劃許可修改與撤回進(jìn)行完整的表述。國土空間規(guī)劃體系應(yīng)根據(jù)《行政許可法》系統(tǒng)設(shè)置行政許可的修改與撤回制度：①部分規(guī)劃或合同條件的修改。在建設(shè)工程中，由于種種原因，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃或合同條件面臨修改，但涉及用地性質(zhì)、容積率等的指標(biāo)原則上不能修改。如要修改，則應(yīng)按照原程序進(jìn)行，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，獲得合法建設(shè)用地規(guī)劃許可證。②行政許可退出。這里指的退出，主要是指由于被許可人出于自身原因或發(fā)展環(huán)境與原預(yù)期發(fā)生較大變化而不能繼續(xù)開發(fā)使用土地的，應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定解除土地使用權(quán)出讓合同，撤回建設(shè)用地規(guī)劃許可證。③行政許可撤回。在澳門的“城市規(guī)劃法”中采用的是中止的制度。這里指的撤回，是出于公共利益的需要，動用行政力主動解除土地使用權(quán)出讓合同，撤回建設(shè)用地規(guī)劃許可證。但是，這種情形應(yīng)根據(jù)信賴保護(hù)原則給予行政補(bǔ)償。

國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的制度基礎(chǔ)

用途分類標(biāo)準(zhǔn)與建筑面積計(jì)算規(guī)則

國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的基礎(chǔ)是土地使用分類標(biāo)準(zhǔn)與建筑面積計(jì)算規(guī)則的統(tǒng)一性與一致性。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理中，存在規(guī)劃條件、面積計(jì)算和不動產(chǎn)登記的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不一致的問題。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地管理方面，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137—2011)與《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010—2017)均為國家標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)用地與建筑功能方面尚未出臺國家規(guī)范，僅是地方在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定中對建設(shè)用地的建筑類型適建范圍做出規(guī)定。在建筑面積的規(guī)則方面也不統(tǒng)一，有《建筑工程建筑面積技術(shù)規(guī)范》(GB/T50353—2013)、《房地產(chǎn)測量規(guī)范》(GB/T17986—2000)。也就是說，目前的建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)與建筑面積從規(guī)劃條件的設(shè)定到最終的不動產(chǎn)登記的標(biāo)準(zhǔn)是不一致的，這種情形的存在已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃行政許可、土地管理與房地產(chǎn)登記中的公信力。

國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的重點(diǎn)是土地的用途管制，這就要求土地使用性質(zhì)的分類及不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一性與一致性，主要包括：①用地譜系的完整性與統(tǒng)一性。首先是基于城市規(guī)劃行政許可與不動產(chǎn)登記的一致性要求，對兩種類型的建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，但重要的是譜系的完整性。無論是規(guī)劃條件還是國有土地使用權(quán)出讓合同，以及不動產(chǎn)登記都應(yīng)用同一標(biāo)準(zhǔn)。②用地性質(zhì)與建筑使用功能的對應(yīng)性。應(yīng)基于用地性質(zhì)確定建筑物的使用功能，當(dāng)建筑物某種功能的數(shù)量超過一定限度，則涉及用地性質(zhì)的改變，這就需要有明確的國家規(guī)范進(jìn)行界定，才能規(guī)制建筑功能違規(guī)使用的情形。③面積計(jì)算規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的一致性。整合《建筑工程建筑面積技術(shù)規(guī)范》(GB/T50353—2013)與《房地產(chǎn)測量規(guī)范》(GB/T17986—2000)，形成統(tǒng)一的建筑面積技術(shù)規(guī)范，確保城市規(guī)劃行政許可面積與不動產(chǎn)登記面積的一致性。

行政許可與非行政許可的整合

龐曉媚等人認(rèn)為，“在城市規(guī)劃行政管理的實(shí)施中，大量的行政審批不斷從行政許可中分離出來，如建筑工程規(guī)劃許可之前的設(shè)計(jì)方案和初步設(shè)計(jì)審查、施工圖審查、環(huán)境影響評價(jià)、超限高層抗震和消防設(shè)計(jì)等行政審批”。由于設(shè)計(jì)方案和初步設(shè)計(jì)審查、施工圖審查中存在包括誠信在內(nèi)的許可問題(諸如建筑功能、建筑面積申報(bào)不實(shí))，在規(guī)劃核實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)，許可的建筑面積與竣工實(shí)測的面有較大差異，從而影響了行政許可的公信力。同時(shí)，由于誠信制度的缺失，行政主體將花大量的時(shí)間和精力對建設(shè)方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，造成了行政許可效率的低下。王長斌認(rèn)為，“實(shí)質(zhì)審查，根據(jù)案件的復(fù)雜程度與行政許可設(shè)定的目標(biāo)，可以分為書面審查、簡要調(diào)查與全面調(diào)查三種不同深度的形式”。雖然，形式審查與實(shí)質(zhì)審查都是行政許可基于不同情況而采用的方式，但是誠信體系的缺失，則加大了實(shí)質(zhì)審查的比重，降低了行政許可的效率。

胡寶珠認(rèn)為，“為保證被許可人遵守許可標(biāo)準(zhǔn)或者其他監(jiān)管規(guī)制，可以要求被許可人與其服務(wù)對象簽署一項(xiàng)懲罰性違約賠償協(xié)議”。在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃行政許可中，通過明確開發(fā)主體和中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利與責(zé)任來建立誠信體系：①開發(fā)單位的誠信規(guī)則。由于開發(fā)單位是建設(shè)主體，應(yīng)對建設(shè)過程中出現(xiàn)的不誠信問題負(fù)主要責(zé)任。例如，在建設(shè)工程規(guī)劃許可申請過程中，如果建設(shè)工程竣工實(shí)測面積超越國有土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加倍收取土地出讓金。②中介機(jī)構(gòu)的誠信規(guī)則。對于被許可項(xiàng)目在建設(shè)過程中出現(xiàn)的并且是由于中介機(jī)構(gòu)的原因引發(fā)的問題，中介機(jī)構(gòu)也應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。例如，中介機(jī)構(gòu)在被許可項(xiàng)目的日照分析中出現(xiàn)弄虛作假的情形，造成周邊居住建筑日照不符合許可標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)行政賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任。

基于不動產(chǎn)登記的土地用途與功能管制

任何合法不動產(chǎn)都可以在用地性質(zhì)范圍內(nèi)使用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建筑使用功能是最活躍的，不但存在復(fù)合的建筑使用功能，而且其功能改變是一種常態(tài)。在現(xiàn)實(shí)生活中，不按許可使用建筑功能的情況是普遍存在的，如工業(yè)建筑隨意用作商業(yè)功能或市場功能。如果對這種情形不加以管制，城市規(guī)劃行政許可的意義就不存在了。為此，應(yīng)對建筑使用功能進(jìn)行管治，可借鑒英國發(fā)展控制的經(jīng)驗(yàn)，如英國對土地發(fā)展的定義為“在地上、地下進(jìn)行建筑、工程、采礦或其他活動，以造成任何建筑物或者土地的任何實(shí)質(zhì)性變化”。發(fā)展控制就是通過行政許可對土地用途與建筑功能進(jìn)行控制，這包含了城市更新與不動產(chǎn)管理中不依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃而發(fā)生的變化。當(dāng)然，對于不產(chǎn)生發(fā)展行為的土地使用類型，可以不進(jìn)行許可。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，界定何為土地使用性質(zhì)的變更、何為建筑使用功能的變更是發(fā)展控制的重要環(huán)節(jié)，這就需要根據(jù)建設(shè)用地分類與建筑功能對應(yīng)范圍及相容性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。對于土地性質(zhì)或建筑功能的變更，應(yīng)當(dāng)采用相應(yīng)的管制措施。例如，對于建筑功能的改變已經(jīng)超越用地性質(zhì)的對應(yīng)范圍的(如工廠的部分改為市場)，應(yīng)建立臨時(shí)改變建筑物使用功能的管理制度，在經(jīng)過環(huán)境、交通等論證及相關(guān)部門審批同意并公示后，可以通過補(bǔ)交土地年租金的方式簽訂臨時(shí)功能改變協(xié)議。此外，在現(xiàn)實(shí)生活中還存在按許可的土地用途或不動產(chǎn)登記的用途進(jìn)行更新改造的社會需求(如工業(yè)用地中涉及消防、環(huán)保、技術(shù)進(jìn)步等方面的適度改造)，同時(shí)又面臨開發(fā)強(qiáng)度超越控制性詳細(xì)規(guī)劃或是控制性詳細(xì)規(guī)劃中的用途已經(jīng)發(fā)生改變的情形，探討如何對這類情形進(jìn)行管控，對提升城市規(guī)劃行政許可響應(yīng)社會需求的能力具有積極的意義。

結(jié)語

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《意見》已經(jīng)明確了城鎮(zhèn)增長邊界內(nèi)“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”用途管制的制度架構(gòu)，也就是指出了城市規(guī)劃行政許可的改革方向。但城市規(guī)劃行政許可是一個(gè)復(fù)雜的社會治理過程，其復(fù)雜性在于許可依據(jù)的未來性、相鄰關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性及發(fā)展利益的平衡性。在全面依法治國的背景下，國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可的重塑，不是對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》中行政許可制度的簡單“物理疊加”，而是基于《行政許可法》的行政審批制度的改革與“放管服”改革的繼續(xù)，這也是改革“于法有據(jù)”的要求，或者是法治與改革并行的要求。

提升“詳細(xì)規(guī)劃+行政許可”對土地用途的管控能力，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)真領(lǐng)會“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間”的含義。因此，國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃行政許可制度的改革與建構(gòu)主要包括：①從規(guī)劃許可模式的角度研究在市場經(jīng)濟(jì)條件下詳細(xì)規(guī)劃與行政許可之間的關(guān)系或模式，以更好地發(fā)揮城市規(guī)劃行政許可在用途管制中的職能；②從《行政許可法》的理念與原則出發(fā)，繼續(xù)采用包括4個(gè)階段的“一書兩證”制度，精簡行政審批內(nèi)容、優(yōu)化許可程序；③從規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、土地用途角度出發(fā)，基于建筑功能、不動產(chǎn)管理中邏輯的一致性，制定土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)及建筑面積技術(shù)規(guī)則；④從發(fā)展控制的視野，擴(kuò)展僅僅依賴規(guī)劃實(shí)施的方式對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，完善對不動產(chǎn)實(shí)施全流程用途管制的運(yùn)行機(jī)制。