空間規(guī)劃體系一般由行政體系為組織保障，以法律體系為依據(jù)，以編制體系為核心，是國家空間治理體系的重要組成部分。19世紀(jì)以來，伴隨工業(yè)化和城市化的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家相繼編制城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃，探索形成了不同類型的空間規(guī)劃體系。分析美國、加拿大、日本、英國、法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、瑞士、奧地利、挪威、瑞典、丹麥、芬蘭、澳大利亞、新西蘭等17個發(fā)達(dá)國家的空間規(guī)劃編制體系的類型和趨勢，可為我國空間規(guī)劃體系的重塑提供參考。

　　規(guī)劃編制體系類型劃分的依據(jù)

　　規(guī)劃的層級。規(guī)劃作為政府的管理工具，按“一級政府一級事權(quán)”的基本原則，規(guī)劃層級與政府的層級一致。實際上，聯(lián)邦制國家通常是聯(lián)邦州擁有更實質(zhì)的規(guī)劃權(quán)，國家不一定編制空間規(guī)劃。一些地方自治國家并非每層政府都有規(guī)劃職能，規(guī)劃層級與政府層級不盡相同。大部分國家行政層級為3層，地理面積較大的國家有3層以上層級。國家的憲法和地方組織法規(guī)定了行政級別的設(shè)置，有時也包括有關(guān)規(guī)劃事權(quán)的規(guī)定。例外的情況是區(qū)域?qū)蛹?，有時由常設(shè)的政府機構(gòu)管理，有時根據(jù)管理需要由地域相連的不同政府聯(lián)合編制和實施。

　　規(guī)劃的類型?？臻g規(guī)劃的類型總體上分為3種：政策/戰(zhàn)略導(dǎo)向規(guī)劃、土地利用為主的規(guī)劃、戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃導(dǎo)則。政策/戰(zhàn)略導(dǎo)向規(guī)劃主要包括空間規(guī)劃理念、空間規(guī)劃的政策框架等，通常確定規(guī)劃的目標(biāo)、原則，但不落實到具體土地利用地塊的布局及規(guī)劃的實施措施。土地利用為主的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、地方規(guī)劃、城市規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，主要任務(wù)是規(guī)范土地利用活動中人的行為，調(diào)整不同類型土地利用的關(guān)系，以及土地利用與環(huán)境的關(guān)系。戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃導(dǎo)則居于上述兩種類型之間，兼具兩種類型的特點，發(fā)揮承上啟下的作用。

　　規(guī)劃的地域范圍。按規(guī)劃的地域范圍，空間規(guī)劃類型分為全覆蓋、局部覆蓋2種類型，以全域范圍為主。局部覆蓋的情形通常有3種：一是區(qū)域規(guī)劃，大部分的區(qū)域規(guī)劃，依據(jù)具有經(jīng)濟或文化等關(guān)系密切程度確定范圍;二是詳細(xì)規(guī)劃，主要根據(jù)土地開發(fā)的需要范圍而編制;三是城市規(guī)劃區(qū)的總體規(guī)劃，針對具有城市發(fā)展?jié)摿Φ某鞘锌臻g進(jìn)行總體規(guī)劃。

　　規(guī)劃的縱向關(guān)系?？臻g規(guī)劃體系中的縱向關(guān)系總體上分為垂直型和平行型2種。垂直型關(guān)系又分為剛性主導(dǎo)的控制關(guān)系、彈性主導(dǎo)的指導(dǎo)關(guān)系、剛性和彈性相結(jié)合的綜合性關(guān)系3類。這種關(guān)系的類型主要受政治體制類型影響，如集權(quán)主導(dǎo)的國家對應(yīng)控制性關(guān)系，而分權(quán)主導(dǎo)的國家對應(yīng)指導(dǎo)性關(guān)系。平行型中的典型代表是荷蘭，三級政府編制各自的愿景規(guī)劃和實施規(guī)劃，國家和省級政府對地方政府擁有有限的權(quán)利。

　　規(guī)劃的橫向關(guān)系。橫向關(guān)系主要指空間規(guī)劃與專項規(guī)劃、部門規(guī)劃的關(guān)系。其中，專項規(guī)劃是某種類型空間規(guī)劃主要內(nèi)容的延伸、細(xì)化或具體化，與所屬的空間規(guī)劃是所屬或包含關(guān)系。部門規(guī)劃是資源、環(huán)境、公共設(shè)施與服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等政府部門編制的規(guī)劃，許多內(nèi)容具有空間性的安排，因此與空間規(guī)劃發(fā)生關(guān)聯(lián)。部門依據(jù)相關(guān)的部門法律編制，對空間安排提出要求，而空間規(guī)劃依據(jù)空間規(guī)劃法編制，須遵守部門的基本原則，兩者通常通過相互協(xié)商達(dá)成一致。

　　規(guī)劃編制體系的主要類型

　　政府主導(dǎo)市場經(jīng)濟的中央控制型。以日本為代表，上級規(guī)劃通過行政審批和技術(shù)指導(dǎo)對下級規(guī)劃發(fā)揮控制作用。規(guī)劃體系由三層三類組成：“三層”是指與行政層級對應(yīng)的中央、都道府縣和市町村，“三類”指國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃3種。日本空間規(guī)劃體系在2005年進(jìn)行了簡化，但仍然是發(fā)達(dá)國家中最復(fù)雜的規(guī)劃體系。

　　福利市場經(jīng)濟下的中央直接指導(dǎo)型。以北歐的丹麥、挪威、瑞典和芬蘭4個國家為代表，經(jīng)濟上是典型的福利資本主義國家，政體上屬于單一制國家，但地方規(guī)劃權(quán)力較大。中央政府制定國家利益要求文件或土地利用導(dǎo)則，直到地方規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃通常以首都城市地區(qū)為主或與落實歐盟各種區(qū)域發(fā)展基金有關(guān)。地方規(guī)劃是具有操作性的土地利用規(guī)劃。規(guī)劃體系由兩層三類組成：“兩層”指區(qū)域和地方級，“三類”指區(qū)域規(guī)劃、綜合規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。

　　自由市場經(jīng)濟下的中央間接指導(dǎo)型。依據(jù)政府的層級分為2類，一種是以法國和意大利為代表，政府分為四層，法國中央政府制定法律框架和基礎(chǔ)設(shè)施投資、意大利中央政府制定國土開發(fā)導(dǎo)則影響區(qū)域和地方規(guī)劃。規(guī)劃體系由三層三類組成，其中“三層”指省級、區(qū)域、地方，“三類”指大區(qū)(省級)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃。另一種是以英國、澳大利亞和新西蘭為代表，英國英格蘭地區(qū)制定國家政策框架、澳大利亞聯(lián)邦政府制定環(huán)境政策、新西蘭政府制定國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和國家政策陳述。規(guī)劃體系由兩層兩類組成，“兩層”是區(qū)域和地方，“兩類”指區(qū)域規(guī)劃(大城市區(qū)域規(guī)劃或區(qū)域聯(lián)合體)和地方規(guī)劃(城市規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、地方規(guī)劃等)。

　　自由市場經(jīng)濟下的地方自治型。美國和加拿大的地方自治權(quán)利較大，規(guī)劃體系多元性特性明顯。規(guī)劃體系由兩層兩類組成：“兩層”指區(qū)域聯(lián)合體和地方;“兩類”指區(qū)域規(guī)劃和綜合規(guī)劃。土地利用管理主要依據(jù)地方綜合規(guī)劃，通過《土地用途分區(qū)條例》來依法行政。

　　混合市場經(jīng)濟下的央地平行型。荷蘭和比利時的平行體系在一定程度上意味著中央政府、省政府和地方政府的規(guī)劃權(quán)是平行的，各自根據(jù)自己的利益劃分，建立各自的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實施規(guī)劃，屬于“兩類”;而“三層”則是指國家/區(qū)域、區(qū)域/省和地方三級政府。如：比利時的弗雷區(qū)政府負(fù)責(zé)機場和港口，而市政府負(fù)責(zé)商業(yè)園區(qū)。

　　社會市場經(jīng)濟下的央地合作型。以中歐的德國、瑞士和奧地利為代表，為聯(lián)邦國家。聯(lián)邦的規(guī)劃權(quán)利較少，制定理念和戰(zhàn)略，聯(lián)邦州制定具體框架，上下級規(guī)劃協(xié)調(diào)以對流為原則，上級對下級規(guī)劃兼具控制和指導(dǎo)的功能。規(guī)劃體系由四層三類組成：“四層”指聯(lián)邦、聯(lián)邦州、區(qū)域和地方，“三類”指空間規(guī)劃/發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃3種。

　　規(guī)劃編制體系變化的主要趨勢

　　成熟社會的規(guī)劃體系形態(tài)簡約化和局部精細(xì)化。伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家城市化水平基本達(dá)到80%以上，國土空間發(fā)展框架基本固定，規(guī)劃體系從全面規(guī)范走向簡約靈活。如：日本戰(zhàn)后經(jīng)濟高速發(fā)展時期建立國家、區(qū)域、都道府縣、市町村4個層級的空間規(guī)劃體系，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的時代作用。20世紀(jì)90年代進(jìn)入后現(xiàn)代化時期，原有的四級國土規(guī)劃體系簡化為全國和區(qū)域兩個層級，共同構(gòu)成國家空間戰(zhàn)略的組成部分，從而使“網(wǎng)絡(luò)型”的規(guī)劃體系類型趨向“垂直型”。同時，伴隨社會經(jīng)濟向成熟社會的高質(zhì)量發(fā)展以及全球化趨勢，人們對空間的需求也發(fā)生變化，產(chǎn)生新的空間規(guī)劃類型。如：日本為保護(hù)城市景觀和土地景觀而編制市鎮(zhèn)景觀規(guī)劃，德國也編制地方景觀規(guī)劃和綠色結(jié)構(gòu)規(guī)劃。

　　高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃類型的“軟”化或區(qū)域化。區(qū)域規(guī)劃不同于國家規(guī)劃和地方規(guī)劃，其規(guī)劃范圍不是“硬性”的行政單元，而是“軟性”的經(jīng)濟發(fā)展單元或社會文化單元。發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟全球化的高質(zhì)量發(fā)展階段，地域空間的關(guān)聯(lián)超越行政邊界，形成“無形”的經(jīng)濟空間或社會文化空間，需要編制新的規(guī)劃適應(yīng)這種“軟性”空間關(guān)系的需求。如：法國在不同市鎮(zhèn)聯(lián)合形成的大城市尺度上編制區(qū)域性的國土凝聚方案，為城市集群發(fā)展提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略安排。

　　規(guī)劃層級的地方化或社區(qū)化。空間規(guī)劃體系形成以來，傳統(tǒng)的上下層規(guī)劃之間的關(guān)系主要是垂直傳導(dǎo)方式，即上層規(guī)劃在不同程度上控制或指導(dǎo)下層規(guī)劃。20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟危機，帶來了分權(quán)化浪潮。尤其是中央主導(dǎo)或指導(dǎo)型空間規(guī)劃體系的國家，如日本、法國、意大利、英國等，都相繼修改地方組織法，旨在將“央地”關(guān)系從“上下、主從”向相對“對等、協(xié)力”方向轉(zhuǎn)變。這種地方分權(quán)化的發(fā)展，產(chǎn)生了至少2種新的類型：一種是上下層規(guī)劃有一定程度的平行關(guān)系，如荷蘭和比利時;另一種是跨層傳導(dǎo)，即只要不違反最上層的規(guī)劃，下層規(guī)劃可以突破相鄰上層規(guī)劃，編制獨立的規(guī)劃。如：英國英格蘭地區(qū)在地方規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由地方政府指定的鄰里協(xié)會編制鄰里規(guī)劃，在符合國家空間發(fā)展框架條件下，獲得地方規(guī)劃之外新的開發(fā)可能性。

　　多元公共管理模式下的協(xié)調(diào)方式多樣化。規(guī)劃體系內(nèi)部類型之間以及與空間規(guī)劃外部規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，在指導(dǎo)型或地方自治型等分權(quán)體系下更為重要?？v向協(xié)調(diào)主要通過審批、監(jiān)督、技術(shù)要求和指導(dǎo)、公共項目投資、規(guī)劃咨詢等方式;橫向協(xié)調(diào)主要通過規(guī)劃過程的咨詢環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，類似空間規(guī)劃編制時的公眾參與。受公共管理模式影響，各國規(guī)劃體系中的協(xié)調(diào)方式有所不同。如：聯(lián)邦德國在聯(lián)邦層面通過空間規(guī)劃委員協(xié)調(diào)不同州及相關(guān)部門的政策，通過必要的區(qū)域規(guī)劃程序協(xié)調(diào)對空間具有重要影響的項目;奧地利成立專門的空間規(guī)劃協(xié)會，編制為期10年的奧地利空間發(fā)展理念，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方的規(guī)劃政策，發(fā)布3年一次的空間發(fā)展監(jiān)測報告，并安排歐盟資金的分配事項。

　　啟示和建議

　　空間規(guī)劃體系應(yīng)與政治、經(jīng)濟體制相適應(yīng)。 政治體制類型決定了規(guī)劃的管控方式。單一制國家空間規(guī)劃體系有較多的控制性，而聯(lián)邦國家有較多的指導(dǎo)性。 經(jīng)濟體制類型影響規(guī)劃編制體系以及規(guī)劃內(nèi)容。政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟國家，規(guī)劃之間關(guān)系密切，具備強干預(yù)性。社會市場經(jīng)濟國家聯(lián)邦層面的規(guī)劃比較宏觀，底層的規(guī)劃比較具體，屬適度干預(yù)型。自由市場經(jīng)濟國家，不編制國家空間規(guī)劃，有一些問題導(dǎo)向型的州級規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，其地方土地用途管制分區(qū)具有法律效率，屬于地方自治型。我國是社會主義市場經(jīng)濟國家，空間規(guī)劃體系應(yīng)與行政組織體系相適應(yīng)，應(yīng)具有從國家、區(qū)域到地方的控制性特點，并體現(xiàn)出上下結(jié)合的系統(tǒng)性。

　　空間規(guī)劃體系的變化應(yīng)源于社會經(jīng)濟發(fā)展需求。“二戰(zhàn)”后，西歐和東亞的重建為中央政府統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展的空間安排提出要求，由中央、地區(qū)和地方構(gòu)成基本的空間規(guī)劃體系，在戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)與發(fā)展中發(fā)揮重要作用。20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟波動對規(guī)劃體系產(chǎn)生影響，但歐盟的成立以及《歐盟空間展望》的頒布帶來了歐洲空間規(guī)劃體系的歐盟化時期，區(qū)域規(guī)劃得到加強。21世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟一體化、環(huán)境變化和信息技術(shù)的發(fā)展，再次推動各國政府從管理走向治理，進(jìn)入了規(guī)劃體系的全球化時期。伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國土空間規(guī)劃應(yīng)更加關(guān)注國土空間保護(hù)和空間資源管控、限制地方開發(fā)沖動，推動城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)從做大增量轉(zhuǎn)向優(yōu)化存量、約束邊界、提升質(zhì)量，更突出綠色、循環(huán)和低碳，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式等的轉(zhuǎn)變。

　　行政體制改革為規(guī)劃體系的變化提供了保障。發(fā)達(dá)國家政府職能的市場化、公共服務(wù)的社會化、行政權(quán)力的分散化和政府機構(gòu)的整合化成為規(guī)劃體系變化的基礎(chǔ)。“二戰(zhàn)”以后一些國家為便于統(tǒng)一管理而減少地方政府?dāng)?shù)量，還有的國家在不合并市鎮(zhèn)村的情況下編制聯(lián)合規(guī)劃實現(xiàn)統(tǒng)一管理，體現(xiàn)了規(guī)劃體系“大分散、小集中”的特點。2018年自然資源部國土空間規(guī)劃局的成立，標(biāo)志著我國空間規(guī)劃進(jìn)入一個嶄新的時代。以“多規(guī)合一”試點為基礎(chǔ)，以繼承和發(fā)展為原則，創(chuàng)新性地重塑多級多類的國家空間規(guī)劃編制體系，已成為新時代國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。

　　空間規(guī)劃體系應(yīng)兼顧系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和動態(tài)性。不同類型的規(guī)劃體系具有一定時空共性。一是系統(tǒng)性，指空間規(guī)劃的行政體系、法規(guī)體系和編制體系相互促進(jìn)也相互制約。每一次空間規(guī)劃問題都會帶來法規(guī)體系的變化，導(dǎo)致行政體系的改革，形成編制體系的更替。二是協(xié)調(diào)性，指空間規(guī)劃體系的核心是建立一種協(xié)調(diào)機制，橫向上統(tǒng)籌空間規(guī)劃和部門規(guī)劃的關(guān)系，縱向上協(xié)調(diào)國家規(guī)劃和地方規(guī)劃的關(guān)系。三是非線性動態(tài)性，指空間規(guī)劃體系一直伴隨社會經(jīng)濟以及政治體系的變化而變化，是具有非線性的周期性和波動性特征。我國空間規(guī)劃編制體系以五級行政組織體系為基礎(chǔ)，應(yīng)在縱向上構(gòu)建國家指導(dǎo)性、區(qū)域協(xié)調(diào)性、地方實施性等不同層級的規(guī)劃類型，在橫向上構(gòu)建不同精度的規(guī)劃類型。同時，與非空間性的規(guī)劃相互銜接，共同構(gòu)成具有我國特色的國家規(guī)劃體系。

　　中國國土勘測規(guī)劃院 蔡玉梅 張建平 蘇東襲