【泰伯網(wǎng)】（專欄作者：廖永生）2018年3月13日，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提交了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案并在3月17日的全國(guó)人大會(huì)議上獲得了通過。

　　建國(guó)以來，我國(guó)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)隨著國(guó)情的變化和需求，曾經(jīng)進(jìn)行過多次調(diào)整，每次都會(huì)撤并或者新建一些部委以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或社會(huì)發(fā)展的需求，但是這次如此大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革是改革開放以來少見的，是20世紀(jì)70年代以來最大規(guī)模的變革之一。

　　雖然是“國(guó)務(wù)院”機(jī)構(gòu)改革，但是實(shí)際上，卻包含了全國(guó)從省、自治區(qū)、直轄市到市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的改革，是全國(guó)性的機(jī)構(gòu)改革。

　　而這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中最引人注目的內(nèi)容之一，是建立自然資源部，而與廣大測(cè)繪地理信息工作者以及地理信息企業(yè)關(guān)系最為緊密，引發(fā)廣大測(cè)繪地理信息工作者關(guān)注的，則是國(guó)家測(cè)繪地理信息局的改革，即“不再保留”國(guó)家測(cè)繪地理信息局，“不再保留”包含了兩方面的內(nèi)容，即“撤”與“并”。

　　雖然國(guó)家測(cè)繪地理信息局機(jī)構(gòu)改革的傳聞?dòng)蓙硪丫?，但是這次撤并國(guó)家測(cè)繪地理信息局的決定確實(shí)非常突然，著實(shí)引起了測(cè)繪地理信息界的極大震動(dòng)。

　　從自然資源部組建上看，雖然新組建的自然資源部主體是原國(guó)土資源部，但是卻集成了原國(guó)家發(fā)改委和原住建部的規(guī)劃職責(zé)，水利部、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部的資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，并整合國(guó)家海洋和國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)，其規(guī)模是相當(dāng)龐大的。

　　但是，在自然資源部的組建過程中，并沒有將原有國(guó)土資源部下屬的測(cè)繪地理信息局作為部委下屬部門保留，那么則可以肯定，對(duì)于測(cè)繪地理信息部門來說，這次改革是一次義無反顧的徹底改革，其結(jié)果將是測(cè)繪地理信息融入自然資源部，將更好的實(shí)現(xiàn)服務(wù)于自然資源的調(diào)查與管理。

　　但是，測(cè)繪地理信息局為什么要撤并，其主要因素何在?測(cè)繪地理信息管理未來如何運(yùn)作?其影響是什么?未來地理信息產(chǎn)業(yè)將如何發(fā)展?還有什么矛盾要解決?

　　本文就以上問題，結(jié)合我國(guó)機(jī)構(gòu)改革和測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展的一些經(jīng)驗(yàn)，就我國(guó)未來測(cè)繪地理信息管理、事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行一些探討。

　　首先，為什么要撤并測(cè)繪地理信息局。

　　必須要明確一點(diǎn)，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是符合時(shí)代發(fā)展的要求的，是經(jīng)過國(guó)家政府深思熟慮的決策，雖然不可能完美，但是是最符合當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求的。

　　國(guó)家測(cè)繪地理信息局的撤并便是如此。

　　國(guó)家測(cè)繪地理信息局前身是國(guó)家測(cè)繪局，國(guó)家測(cè)繪局成立于1956年，也經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，其歸屬部門多次改變，但是一般都是在建設(shè)和國(guó)土部門旗下。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，隨著測(cè)繪技術(shù)和計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的集成與發(fā)展，測(cè)繪事業(yè)逐步向測(cè)繪地理信息事業(yè)轉(zhuǎn)變，而測(cè)繪發(fā)展到地理信息階段后，其應(yīng)用不僅僅局限于建設(shè)和國(guó)土部門，而應(yīng)用于與空間信息相關(guān)的各個(gè)部門，地理信息在國(guó)家建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用日益突出。

　　但是，任何一種新的實(shí)物、事業(yè)或者產(chǎn)業(yè)在初現(xiàn)和發(fā)展初期，都會(huì)出現(xiàn)很多新問題。地理信息雖然應(yīng)用范圍越來越廣，但是其問題也日益突出，其中最大的問題有兩個(gè)：一是各個(gè)部門行業(yè)間的數(shù)據(jù)共享問題;二是測(cè)繪地理信息管理范圍和不斷擴(kuò)大的地理信息產(chǎn)業(yè)與地理信息應(yīng)用的矛盾。

　　第一點(diǎn)，地理信息的應(yīng)用越來越廣泛，但是很多地理信息對(duì)測(cè)繪的依賴并不高，而由于專業(yè)性，信息往往卻非常豐富、專業(yè)性更高，如水利數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、林業(yè)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和人口數(shù)據(jù)等，空間維度世界中，所有地理信息都是關(guān)聯(lián)的，要實(shí)現(xiàn)地理信息更科學(xué)有效的應(yīng)用，數(shù)據(jù)應(yīng)該互融互通，共享共用，但是，由于機(jī)構(gòu)和行業(yè)以及行業(yè)管理部門的不同，部門之間存在隔閡與行政干預(yù)，數(shù)據(jù)共享非常困難，即使數(shù)據(jù)能夠交換共享使用，也往往會(huì)因?yàn)閿?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同而難以進(jìn)行融合。也是由于以上原因，地理信息數(shù)據(jù)采集工作經(jīng)常重復(fù)，導(dǎo)致巨大浪費(fèi)。例如林業(yè)調(diào)查、農(nóng)業(yè)調(diào)查、水利調(diào)查、土地調(diào)查和國(guó)情普查等工作經(jīng)常開展，而各個(gè)部門得到的數(shù)據(jù)卻有較大差異，解釋如出一轍——標(biāo)準(zhǔn)不同。

　　數(shù)據(jù)不共享，不融合貫通，不但導(dǎo)致數(shù)據(jù)浪費(fèi)和不能有效應(yīng)用，也給國(guó)家的空間和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃造成困難。因此，本次將林業(yè)、農(nóng)業(yè)和水利等部門集成到自然資源部，并撤并測(cè)繪地理信息局，就是要打破這個(gè)界限。

　　但是，必須說明，雖然測(cè)繪地理信息局撤并到自然資源部下并肯定與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門的資源調(diào)查部門合并，但是，并不意味著自然資源部就擁有了全部或者多數(shù)地理信息資源的管理權(quán)。如前文所述，地理信息資源是豐富的，自然資源部未來管轄或管理的自然資源監(jiān)測(cè)部門以及自然資源信息部門，其地理信息仍然是以自然資源信息為主，也是最主要的擁有國(guó)家地理信息的部門，由于其有測(cè)繪地理信息局的基礎(chǔ)，因此還掌握了基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，但是卻不可能擁有全部地理信息數(shù)據(jù)，如環(huán)保、人口、民政、交通和經(jīng)濟(jì)等，因此，各個(gè)部門之間共享地理信息數(shù)據(jù)仍然需要打破傳統(tǒng)思維，打破部門之間的阻隔。這其中一個(gè)疑問是，測(cè)繪地理信息局并入自然資源部之后，其地理信息是自然資源信息，是否還承擔(dān)推動(dòng)地理信息共享的責(zé)任，這點(diǎn)將在后文討論。

　　第二點(diǎn)，全球與我國(guó)一樣，目前都已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)測(cè)繪向地理信息的轉(zhuǎn)變，地理信息的基礎(chǔ)是測(cè)繪，但是很多地理信息對(duì)測(cè)繪的依賴越來越小，特別是對(duì)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)測(cè)繪產(chǎn)品需求日趨減少，很多與地理信息相關(guān)的工作或產(chǎn)業(yè)甚至并不基于測(cè)繪基礎(chǔ)工作，地理信息產(chǎn)業(yè)更趨向于信息產(chǎn)業(yè)，在這種情況下，地理信息事業(yè)或產(chǎn)業(yè)卻是由測(cè)繪部門為基礎(chǔ)發(fā)展而來的部門進(jìn)行管理，在行政上和技術(shù)上都限制了地理信息事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　我國(guó)機(jī)構(gòu)改革中有個(gè)明顯的特點(diǎn)，就是某個(gè)領(lǐng)域，其工作從一項(xiàng)國(guó)家公益為主的事業(yè)走向市場(chǎng)而成為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)之后，國(guó)家管理部門往往就撤銷，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展由市場(chǎng)支配，行為由工信部管理。如機(jī)械部、化工部、航天航空部、核工業(yè)部、鐵道部、紡織工業(yè)部、冶金部和郵電部等等。

　　事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)，其管理部門就要撤并，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。測(cè)繪發(fā)展到地理信息，測(cè)繪在國(guó)家公益事業(yè)中仍然占有一定的地位，但是總體上看，其市場(chǎng)活動(dòng)的比例更大，而大多數(shù)地理信息產(chǎn)業(yè)不再受限于測(cè)繪工作。測(cè)繪工作在地理信息工作中的比重越來越低，產(chǎn)值比越來越小，而地理信息應(yīng)用涉及范圍越來越廣，產(chǎn)業(yè)分類越來越模糊，也急需從行政上放開束縛。

　　因此，撤并國(guó)家測(cè)繪地理信息局的機(jī)構(gòu)改革，是符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求的。

　　分析了撤并國(guó)家測(cè)繪地理信息局撤并原因，那么，國(guó)家測(cè)繪地理信息局、地方測(cè)繪地理信息局和其他并入機(jī)構(gòu)的地理信息部門將如何改革。

　　必需說明的是，地方部門改革與國(guó)家部門的改革是基本一致的，國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革方法就是地方機(jī)構(gòu)改革的參照。

　　雖然在之前，我國(guó)有不少的省區(qū)已經(jīng)將測(cè)繪地理信息局并入國(guó)土廳，僅作為測(cè)繪地理信息管理機(jī)構(gòu)，與其他省區(qū)存在的測(cè)繪地理信息局相比，人員和機(jī)構(gòu)已經(jīng)減少，這種并而不撤的改革機(jī)構(gòu)，較好融入了國(guó)土管理部門，但是其下屬的很多事業(yè)單位如測(cè)繪院、信息中心以及質(zhì)檢部門依然存在并接受管理，而與其他部門的地理信息共享依然存在問題，行政上依然可能對(duì)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在束縛作用，因此，這種并入國(guó)土廳而保留測(cè)繪地理信息局的改革并非真正改革，盡是本次機(jī)構(gòu)改革的過度。

　　而本次國(guó)家測(cè)繪地理信息局的撤并，是真正要撤銷測(cè)繪地理信息局并入新組建的自然資源部，而原有測(cè)繪地理信息局以及發(fā)改、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利和海洋部門相關(guān)部門的并入，毫無疑問，機(jī)構(gòu)調(diào)整后，自然資源作為全國(guó)自然資源最主要的管理部門，需要資源信息作為管理支撐，新組建自然資源部肯定擁有自然資源監(jiān)測(cè)和自然資源信息管理的最基本的業(yè)務(wù)部門，即自然資源監(jiān)測(cè)中心和自然資源信息管理中心。而這些部門都將來源與國(guó)家測(cè)繪地理信息局相關(guān)的最主要來源就是這些部門的自然資源監(jiān)測(cè)部門和自然資源信息部門，如林業(yè)監(jiān)測(cè)中心、林業(yè)信息中心、水利信息中心、國(guó)土信息中心和基礎(chǔ)地理中心以及下屬各個(gè)測(cè)繪院、勘測(cè)院和林勘院等等，而整合應(yīng)該是一次徹底的整合，不會(huì)出現(xiàn)“分中心”。

　　這些相關(guān)測(cè)繪地理信息部門和資源監(jiān)測(cè)以及資源信息管理部門在以前的工作中，早就沒有了明顯界線，而且數(shù)據(jù)異標(biāo)準(zhǔn)重疊非常嚴(yán)重。如基礎(chǔ)地理信息中心其擁有的地理信息早就超出“基礎(chǔ)”而越來越豐富，同樣，其他部門也有類似的情況，在數(shù)據(jù)、裝備和人員中都有重疊。

　　另外，如前文所述，基礎(chǔ)測(cè)繪工作在地理信息工作中的比例越來越小，而地理信息的產(chǎn)業(yè)化和非測(cè)繪化越來越嚴(yán)重，可以預(yù)見，地理信息產(chǎn)業(yè)將成為信息產(chǎn)業(yè)的一部分。

　　國(guó)家機(jī)關(guān)改革一個(gè)最大的原則，就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，在測(cè)繪方面，由于測(cè)繪在自然資源信息采集中的工作不再是重點(diǎn)，自然資源部也不會(huì)再涉及太多地理信息產(chǎn)業(yè)。再隨后的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的第(二十四)組建自然資源部的第二段話描述自然資源部的職責(zé)中，最后一句話“負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等”，已經(jīng)沒有了“地理信息”，可見，未來自然資源部原則上不涉及地理信息行業(yè)，這是地理信息發(fā)展的必然。

　　而最主要的改革則是大量下屬事業(yè)單位的改革，新建立的自然資源監(jiān)測(cè)中心和自然資源信息中心，肯定只包括并入機(jī)構(gòu)的部分設(shè)備、人員和技術(shù)，很多測(cè)繪下屬事業(yè)單位的多數(shù)以及部分測(cè)繪地理信息局管理人員可能就轉(zhuǎn)向企業(yè)，無論是國(guó)企或是股份制民營(yíng)企業(yè)，都是不可避免的，我國(guó)之前很多國(guó)家機(jī)構(gòu)改革都是采用了這種方法，如郵政部、鐵道部、化工部、核工業(yè)部和航空航天部的撤銷等等。

　　如果各級(jí)測(cè)繪地理信息局下屬部門進(jìn)行改制，對(duì)這些單位將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響?對(duì)地理信息市場(chǎng)的影響又將是什么?對(duì)我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展和走向產(chǎn)生什么樣的影響?

　　其實(shí)之前，我國(guó)有很多測(cè)繪地理信息事業(yè)單位改制成民營(yíng)企業(yè)或者國(guó)有企業(yè)，這種情況，基本上都發(fā)生在建設(shè)規(guī)劃部門的城市測(cè)繪勘測(cè)部門而測(cè)繪地理信息局下屬部門建規(guī)部門和國(guó)土部門是兩個(gè)口，城市測(cè)繪勘測(cè)部門有時(shí)候甚至不在乎測(cè)繪地理信息局的管理，而還有一個(gè)特點(diǎn)，就是很多城市勘測(cè)院轉(zhuǎn)為企業(yè)之后，仍然基本上是承接城市建規(guī)部門的測(cè)繪任務(wù)為主，并非嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)主體，而本次機(jī)構(gòu)調(diào)整，城鄉(xiāng)規(guī)劃職能并入自然資源部，這些勘測(cè)院公司也必然需要逐漸走向市場(chǎng)。

　　本次機(jī)構(gòu)調(diào)整中，存在撤并關(guān)系，轉(zhuǎn)向企業(yè)走向市場(chǎng)的事業(yè)單位，在轉(zhuǎn)向企業(yè)后的短期內(nèi)，肯定還會(huì)受到各級(jí)自然資源部的“關(guān)照”，可以承接自然資源調(diào)查任務(wù)，但是長(zhǎng)期上看，這些企業(yè)必然融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，這是不可避免的。

　　對(duì)于長(zhǎng)期在“體制內(nèi)”的工作者來說，可能比較難接受，而在改制后，擁有技術(shù)的人員將會(huì)比較受到歡迎，其擇業(yè)面和靈活度都很高，對(duì)管理人員壓力卻較大。

　　事業(yè)單位改制企業(yè)，短期內(nèi)對(duì)單位并不一定是好事，但是對(duì)于地理信息市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)則是一大進(jìn)步。

　　未來較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，雖然地理信息產(chǎn)業(yè)中，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)仍然占產(chǎn)業(yè)的主要部分，自然資源信息仍然是地理信息數(shù)據(jù)大頭，但是隨著地理信息產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化，更多的類型空間數(shù)據(jù)將納入地理信息數(shù)據(jù)范疇，更多的數(shù)據(jù)應(yīng)用將得到挖掘，更多行業(yè)的地理信息應(yīng)用得到開發(fā)，可以預(yù)見，未來地理信息產(chǎn)業(yè)將得到極大發(fā)展。由于自然資源部的組建，數(shù)據(jù)得到共享，也在很大程度上避免重復(fù)建設(shè)，同時(shí)由于事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，其身份將發(fā)生變化，政府采購(gòu)在地理信息市場(chǎng)的份額肯定將逐漸降低，企業(yè)要逐漸從市場(chǎng)中獲得商機(jī)，而新模式的地理信息服務(wù)，最終的目標(biāo)則是普通民眾，這也促使地理信息產(chǎn)業(yè)必須盡早完全融入信息產(chǎn)業(yè)。

　　地理信息產(chǎn)業(yè)融入信息產(chǎn)業(yè)，將促進(jìn)更多的企業(yè)特別是軟件企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加入地理信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市場(chǎng)主體將是企業(yè)而非政府下屬機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平化和有序化，將極大促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　自然資源部建立，也有利于打破早期地理信息應(yīng)用門檻和阻隔，促進(jìn)地理信息之間交換融合，也將促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　當(dāng)然，與以前國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展一樣，國(guó)家測(cè)繪地理信息局撤并后，雖然地理信息產(chǎn)業(yè)將迎來一次發(fā)展機(jī)遇，但是也有很多問題需要解決。

　　首先，還是需要解決數(shù)據(jù)共享的問題。

　　雖然自然資源信息占地理信息很大部分且是很多基礎(chǔ)信息，但是其他部門的空間相關(guān)信息也非常豐富，如人口數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、農(nóng)村數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)和衛(wèi)生數(shù)據(jù)等等，任何數(shù)據(jù)都有空間相關(guān)性，集成應(yīng)用效果遠(yuǎn)勝于單獨(dú)應(yīng)用，但是由于數(shù)據(jù)在不同部門，要實(shí)現(xiàn)共享，還需要打破舊時(shí)的隔閡，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，自然資源信息中心應(yīng)該具備集成其他領(lǐng)域行業(yè)地理信息數(shù)據(jù)的工作能力。

　　其次，保密與應(yīng)用的問題。

　　保密一直是測(cè)繪地理信息管理工作的重要組成部分，也是爭(zhēng)議很大的問題。數(shù)據(jù)開放共享和保密一直是矛盾體，基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)則是保密的重頭。測(cè)繪地理信息局撤并后，地理信息數(shù)據(jù)特別是基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)保密工作如何管理?地理信息數(shù)開放共享到什么程度，以前還繼續(xù)執(zhí)行以前的保密原則，其他部門是否遵循這個(gè)保密原則，地理信息數(shù)據(jù)保密問題是否給保密局管理如納入統(tǒng)一保密管理的更加合適?不解決這一問題，地理信息和自然資源信息也不可能獲得有效利用。

　　最后，行政管理和市場(chǎng)的問題。

　　未來地理信息產(chǎn)業(yè)將走向市場(chǎng)，更大程度歸屬于信息產(chǎn)業(yè)，而對(duì)地理信息企業(yè)的管理究竟是什么部門執(zhí)行?由于地理信息產(chǎn)業(yè)可能涉及很多部門，可能會(huì)受到多個(gè)部門的管理和行政重疊，而這正是與國(guó)家機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)違背的。

　　我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，很多行業(yè)由于涉及面比較廣，不得不受到多重管理，地理信息產(chǎn)業(yè)就是其中一個(gè)，自然資源部建立了，測(cè)繪地理信息局撤并了，行政管理弱化，但是還應(yīng)該警惕之后可能出現(xiàn)的多重管理。

　　總之，撤并國(guó)家測(cè)繪地理信息局，對(duì)我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)和很多與地理信息相關(guān)的企業(yè)來說都是一大機(jī)遇，我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)肯定將引來一個(gè)春天。大量的事業(yè)單位改制企業(yè)，市場(chǎng)將出現(xiàn)一次重大的競(jìng)爭(zhēng)和洗牌，廣大測(cè)繪地理信息企業(yè)應(yīng)該擁有自己產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)技術(shù)、不斷提高企業(yè)管理水平，不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)地理信息融合到其他行業(yè)領(lǐng)域和部門，提高應(yīng)用水平，創(chuàng)建更多的互聯(lián)網(wǎng)+和地理信息+應(yīng)用，提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平，迎接地理信息產(chǎn)業(yè)新時(shí)代的到來。(本文內(nèi)容僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn))