統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度為形成全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)交易市場構(gòu)建了明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，是中國市場經(jīng)濟的一項基礎(chǔ)性制度，在推動不動產(chǎn)領(lǐng)域的市場經(jīng)濟體制建設(shè)的同時，也完善了產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，確立了保護公共不動產(chǎn)和人民不動產(chǎn)的法制基礎(chǔ)。通過不動產(chǎn)登記，尤其是登記公示，國家和社會可以進一步了解不動產(chǎn)市場發(fā)展狀態(tài)，國家有關(guān)機構(gòu)可以理清國家不動產(chǎn)資源的狀況，人民也可以在交易中獲得充分的安全保障。

　　從各國經(jīng)濟與法制發(fā)展歷史來看，明確的產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟保持良性發(fā)展的長效機制。2016年12月中央政治局工作會議提出加快研究建立的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制中，不動產(chǎn)登記制度也應(yīng)是其最根本的基礎(chǔ)所在，而不動產(chǎn)登記簿則是決定不動產(chǎn)物權(quán)支配秩序的關(guān)鍵。

　　中國以土地為中心的登記制度源遠流長，從漢朝的地契制度到明朝的魚鱗圖冊制度，客觀上都有不動產(chǎn)登記的法律意義。從歷史演變可以看出，中國歷史上的不動產(chǎn)登記主要伴隨土地稅賦制度而存在，目的在于便于稅賦征收。在這種情況下，地契作為長久以來的權(quán)利證明，已經(jīng)存在了數(shù)千年。

　　中國在清末民初繼受西方法制才開始建立和物權(quán)法相互聯(lián)系、作為物權(quán)法內(nèi)在制度的不動產(chǎn)登記制度。這種登記制度事實上在新中國成立之后也存在多年。只是后來因社會主義改造的完成，土地作為核心的不動產(chǎn)從政策和法律的角度退出了財產(chǎn)的范疇，而僅僅作為一種自然資源。因此這時起雖然還存在登記制度，但是這種登記只具有資源管理的意義。

　　改革開放后，尤其是1992年修改憲法全面建立市場經(jīng)濟體制之后，不動產(chǎn)市場全面推進，以土地物權(quán)為核心的各種不動產(chǎn)物權(quán)獲得了急速發(fā)展，不動產(chǎn)登記制度也獲得了很大的發(fā)展。在這種背景下，符合物權(quán)公示手段的不動產(chǎn)登記制度才開始逐漸建立起來。

　　最初，因中國社會接受的不動產(chǎn)登記制度是行政管理性的，且一開始政出多門，多部門多級別登記，主張登記不是人民自己的權(quán)利交易的公示方法而是政府給人民授權(quán)的手段，帶有濃厚的行政色彩，甚至滋生行政權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

　　隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，分散登記不僅增加老百姓辦證成本還帶來交易風險，市場呼吁歸屬清晰、權(quán)責明確的產(chǎn)權(quán)制度。筆者也曾提出糾正我國不動產(chǎn)登記亂象的“五統(tǒng)一原則”(即統(tǒng)一登記立法、統(tǒng)一登記的法律效果、統(tǒng)一登記的基本程序、統(tǒng)一登記部門、統(tǒng)一不動產(chǎn)登記簿等法律根據(jù))的設(shè)想，最終在2007年頒布的《物權(quán)法》中得到了體現(xiàn)。

　　而國務(wù)院頒布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》則在此基礎(chǔ)上解決了我國現(xiàn)實中土地、房屋、森林、草原、水面等由多個部門分別登記的問題，之后，國務(wù)院組建了統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記局，該局現(xiàn)在設(shè)立在國土資源部之內(nèi)。2015年，國土資源部頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，建立了比較細致的統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記操作規(guī)則。

　　至此，“不動產(chǎn)登記制度”作為物權(quán)法的程序法、或者說作為《物權(quán)法》的內(nèi)在制度，基本得以建立并開始運作。然而，運行近兩年來，不動產(chǎn)登記制度中還是存在著一些問題需要解決，有些基本概念仍然需要厘清。

　　首先仍需要明確哪些權(quán)利可以納入登記。

　　不動產(chǎn)登記的基本功能是為交易安全以及社會財產(chǎn)支配秩序提供法律根據(jù)，有“登記能力”的權(quán)利首先必須是物權(quán)，而一樁不動產(chǎn)上可以存在多個物權(quán)，比如所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、抵押權(quán)等，甚至抵押權(quán)這樣同類型的權(quán)利還可以設(shè)定多個，這就形成了不動產(chǎn)物權(quán)特有的“權(quán)利束”或“權(quán)利樹”的現(xiàn)象，其中一些權(quán)利是基礎(chǔ)性的，一些權(quán)利是限制性的。

　　通俗來講，一些權(quán)利是骨干性的，一些權(quán)利是這些骨干上生成的枝葉。這些權(quán)利共處于一個不動產(chǎn)之上，需要通過不動產(chǎn)登記來明確他們之間限制和被限制的關(guān)系。通過不動產(chǎn)登記，可以建立起所有權(quán)、使用權(quán)、擔保物權(quán)等各種權(quán)利之間關(guān)系。

　　就與房地產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利來看，在《實施細則》之中將集體土地所有權(quán)、國家建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、以及抵押權(quán)納入登記范圍，這些已是《物權(quán)法》規(guī)定的類型化權(quán)利。

　　對于農(nóng)村土地，已經(jīng)實現(xiàn)了“集體土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——抵押權(quán)”這樣完善的權(quán)利樹，而對于城市土地而言，雖然一般情況下“國家”的土地所有權(quán)不必要納入登記，且實際操作中已經(jīng)明確了“以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地的建筑物、構(gòu)筑物一并抵押，以建筑物、構(gòu)筑物抵押的，該建筑物、構(gòu)筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”，但是并未建立起以國有土地為本的“權(quán)利樹”，這在某些情況下不利于國有土地的保護、確權(quán)、流轉(zhuǎn)和管理，也自然不利于建立完善的房地產(chǎn)長效機制。

　　因此，在立法中必須明確“國家”的不動產(chǎn)權(quán)利登記的規(guī)則，建議所有的國家機關(guān)的不動產(chǎn)還是應(yīng)該納入登記。這樣也從根本上有助于完善農(nóng)村可流轉(zhuǎn)土地入市與城市土地的接軌。另外，長期租賃土地的權(quán)利也需納入不動產(chǎn)登記。

　　其次，不動產(chǎn)登記在于公示，是物權(quán)變動的內(nèi)在制度，而非行政管理的內(nèi)在制度。

　　不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對土地確權(quán)的推進有積極意義，為土地制度改革間接提供法律支持。因為不動產(chǎn)登記面向我國社會全部不動產(chǎn)，其中包括普通人民群眾的不動產(chǎn)，“反腐”或是其附帶“成果”，但并不是不動產(chǎn)登記制度的內(nèi)在因素。

　　需要明確的是，不動產(chǎn)登記制度的意義在于不動產(chǎn)的公示。《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的法律依據(jù)，是中國《物權(quán)法》確定的物權(quán)公示原則?！段餀?quán)法》第9條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”

　　依據(jù)這一規(guī)定，中國物權(quán)法確定的不動產(chǎn)物權(quán)的基本公示方式是不動產(chǎn)登記。僅對于房地產(chǎn)市場而言，明確的公示制度有助于為國有建設(shè)用地使用權(quán)、買賣中房屋所有權(quán)、抵押權(quán)等的登記、交易和流轉(zhuǎn)建立透明的底層基礎(chǔ)設(shè)施與安全的交易環(huán)境。

　　在國外，不動產(chǎn)登記制度也是國際通行的一項基本物權(quán)制度。通過登記公示，可保護當事人權(quán)利，也使第三人知曉物權(quán)變動情況，有助于保障產(chǎn)權(quán)清晰、交易安全。

　　德國100多年前就制定了《不動產(chǎn)登記法》，其原則也為中國不動產(chǎn)登記制度所借鑒：一是登記部門的官方性;二是登記的恒久性；三是公開性，讓利害關(guān)系人知道登記的存在，達到交易風險的規(guī)避；四是采取以屬地主義為本的統(tǒng)一性。因此可看出，不動產(chǎn)登記簿明確的是支配秩序，不動產(chǎn)登記其實就是不動產(chǎn)物權(quán)公示，就是借助于國家登記，將不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更以及消滅的法律事實予以公開展示，從而使得這些權(quán)利的變動獲得國家法律承認和保護的手段。

　　由于歷史原因與中國發(fā)展條件所限，法律界包括立法者、法學界包括民法學界在內(nèi)，受舊體制下行政管理觀念的束縛比較明顯，在《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》制定時期，由于對涉及城市居民家家戶戶購買房屋、從何時取得房屋所有權(quán)等物權(quán)變動的重大現(xiàn)實問題缺乏清晰的符合法理的認知。

　　在這些法律法規(guī)頒布后，還有學者和立法解釋文件認為，物權(quán)變動的效力來源于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的賦權(quán)、或者確權(quán)，結(jié)果在我國社會產(chǎn)生了物權(quán)的最終效果來源于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的行政行為的結(jié)論。這種觀點在法理上和實踐上否定了物權(quán)只能來源于民事主體自己創(chuàng)造的本質(zhì)、交易中的物權(quán)本來只是民事主體自己的權(quán)利的本質(zhì)。這些觀點嚴重損害了人民的權(quán)利。

　　因此，在不動產(chǎn)登記的后續(xù)立法和法律執(zhí)行過程中，應(yīng)該盡快糾正這些錯誤觀點，堅持不動產(chǎn)登記只是發(fā)揮公示作用，堅持物權(quán)變動是民事主體的法律行為發(fā)揮決定性作用的基本原理。在物權(quán)變動過程中，應(yīng)該根據(jù)是否針對第三人的實際情況，依據(jù)當事人之間的物權(quán)變動的效果意思來確定公示方式的法律效果。這一點目前已經(jīng)在最高法院的相關(guān)司法解釋中得到了體現(xiàn)。

　　第三，繼續(xù)完善《物權(quán)法》，保護交易安全的法律制度。

　　不動產(chǎn)登記制度的初衷與目的，都是要明確權(quán)利順序，保護交易安全。這對于建立房地產(chǎn)長效機制起到基礎(chǔ)性決定性作用。擔保物權(quán)比如抵押權(quán)，常常是設(shè)立在第三人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)之上的，第三人為債權(quán)人的權(quán)利實現(xiàn)而將自己的物品拿來做擔保。這也是涉及交易安全的制度。但在《物權(quán)法》制定之前，我國法律關(guān)于交易安全的法律制度基本上是空白。

　　《物權(quán)法》雖然建立了善意取得制度和擔保物權(quán)制度，彌補了保護交易安全的很多制度空白，能夠滿足相當一部分實踐的需要。但是同樣因為認識缺陷問題，這些立法規(guī)則還存在著核心條文甚至核心制度沒有規(guī)定、一些規(guī)定過分簡單難以操作的不足。

　　總體而言，我國《物權(quán)法》的制定，從民法體系建設(shè)的角度看，從保護正當財產(chǎn)權(quán)利和促進市場經(jīng)濟體制發(fā)展的角度看取得了重大的成就，但是缺陷仍然需要彌補。(文|孫憲忠)