兩大部委在PPP細則上界限不清，甚至在一些地方存在明顯的沖突，極可能出現(xiàn)財政的PPP項目，發(fā)改委不認，而發(fā)改委的PPP項目，財政不能列支。

　　一直以來，財政部和國家發(fā)改委都在PPP管理方面各有職責。但近日，兩大部委各自公布了PPP操作細則，但十分值得注意的是，兩大部委在PPP細則上界限不清，甚至在一些地方存在明顯的沖突，極可能出現(xiàn)財政的PPP項目，發(fā)改委不認，而發(fā)改委的PPP項目，財政不能列支。茲事體大，或?qū)⒁l(fā)PPP市場的高度擔憂，而國務院也將高度重視，協(xié)同解決政策沖突。為此，對此進行了分析，并將財政部和國家發(fā)改委兩大部委出臺的細則原文件全部奉上。

　　也希望地理信息領域的企業(yè)可以借鑒！

　　財政部和國家發(fā)展改革委分管PPP公共服務領域和傳統(tǒng)基礎設施領域，各自領域PPP操作細則也陸續(xù)公布。不過PPP市場人士擔憂，公共服務領域和傳統(tǒng)基礎設施領域界限不清，且兩套操作細則也有所不同，未來兩部委如何協(xié)調(diào)成為推進PPP工作的一大關鍵。

　　27日，國家發(fā)改委發(fā)布了關于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(下稱PPP工作導則)的通知。在迅速膨脹至十多萬億元PPP市場上，財政部統(tǒng)籌PPP公共服務領域，而國家發(fā)改委則統(tǒng)籌PPP傳統(tǒng)基礎設施領域。稍早時候，財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，對公共服務領域PPP項目操作流程予以規(guī)范。

　　這兩份有所區(qū)分的PPP操作細則已經(jīng)引起業(yè)內(nèi)人士擔憂，有市場人士甚至評論稱兩種PPP時代來臨，PPP業(yè)內(nèi)人士擔憂操作難。

　　PPP專家金永祥表示，財政部近期文件確認的分管PPP公共服務領域和國家發(fā)改委確定分管的PPP基礎設施領域大部分重合。目前兩部委制定的PPP規(guī)則不同引起了新的體制問題，建議國務院高度重視。

　　長期研究PPP的清華大學教授王守清指出，如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，還是會給實際操作帶來困難。因為很多基礎設施就是提供公共服務，如提供教育和醫(yī)療的教學樓和醫(yī)院大樓，有的基礎設施可以跟使用者收費，但很多基礎設施也不能跟使用者收費;像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了也就沒法集成提高效率。

　　一位不愿具名的地方財政廳PPP官員也表示，基礎設施就是提供公共服務，實際操作中也分不出來PPP項目是屬于基礎設施領域，還是公共服務設施領域。

　　該官員分析，財政、發(fā)改兩套細則有一定沖突。比如發(fā)改委上述PPP工作導則弱化了財政部力推的物有所值評價和財政可承受能力評價，強調(diào)了發(fā)改委力推的招投標選擇合作伙伴，而財政部更強調(diào)政府采購來選擇社會資本。在實施機構(gòu)方面，發(fā)改委范圍更寬，包括當?shù)卣袠I(yè)主管部門及其委托的相關單位，而財政部對實施機構(gòu)限定在政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位。

　　專家表示，發(fā)改委PPP工作導則沒有提到物有所值評價和財政可承受能力評價，隱含意味著由可行性研究報告來替代前述兩個評價，這與財政做法完全不同。另外，發(fā)改委PPP工作導則規(guī)定只有通過招投標方式選定的社會資本，在實施過程中采購工程和設備時不需要再招標。這與財政部近期文件沖突，財政部規(guī)定通過其他方式選定的社會資本在采購工程和設備時不需要再招標。

　　在項目庫方面，發(fā)改委強調(diào)傳統(tǒng)基礎設施項目庫，這作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據(jù)。而財政部強調(diào)PPP項目庫，未入庫項目原則上不得通過財政預算安排支出責任

　　“以后最擔心的一種情況是，財政的PPP項目，發(fā)改委不認，而發(fā)改委的PPP項目，財政不能列支。未來PPP政策應該在更高層面上予以統(tǒng)籌，統(tǒng)一政策口徑，方便下面操作。”上述財政官員稱。

　　不過，財政部和發(fā)改委也非常重視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作。今年財政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》，要求各地要進一步加強部門間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文;對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準發(fā)力。（來源：招商引資內(nèi)參：微信公眾號zsyznc）

?　　附：

　　財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》

　　財金[2016]92號

　　各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處，新疆生產(chǎn)建設兵團財務局：

　　根據(jù)《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)，為加強政府和社會資本合作項目財政管理，規(guī)范財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》。請遵照執(zhí)行。

　　《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》

　　第一章總則

　　第一條為加強政府和社會資本合作(簡稱PPP)項目財政管理，明確財政部門在PPP項目全生命周期內(nèi)的工作要求，規(guī)范財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，根據(jù)《預算法》、《政府采購法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，制定本辦法。

　　第二條本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)能源、交通運輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務領域開展的各類PPP項目。

　　第三條各級財政部門應當會同相關部門，統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)等各類公共資產(chǎn)和資源與社會資本開展平等互惠的PPP項目合作，切實履行項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理、資產(chǎn)負債管理、信息披露與監(jiān)督檢查等職責，保證項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。

　　第二章項目識別論證

　　第四條各級財政部門應當加強與行業(yè)主管部門的協(xié)同配合，共同做好項目前期的識別論證工作。

　　政府發(fā)起PPP項目的，應當由行業(yè)主管部門提出項目建議，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構(gòu)編制項目實施方案，提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

　　社會資本發(fā)起PPP項目的，應當由社會資本向行業(yè)主管部門提交項目建議書，經(jīng)行業(yè)主管部門審核同意后，由社會資本編制項目實施方案，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構(gòu)提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

　　第五條新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據(jù)項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制;存量項目實施方案的編制依據(jù)還應包括存量公共資產(chǎn)建設、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評估報告等。

　　項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等內(nèi)容。

　　第六條項目實施機構(gòu)可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機構(gòu)，編制項目物有所值評價報告。受托專家或第三方專業(yè)機構(gòu)應獨立、客觀、科學地進行項目評價、論證，并對報告內(nèi)容負責。

　　第七條各級財政部門應當會同同級行業(yè)主管部門根據(jù)項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。物有所值評價審核未通過的，項目實施機構(gòu)可對實施方案進行調(diào)整后重新提請本級財政部門和行業(yè)主管部門審核。

　　第八條經(jīng)審核通過物有所值評價的項目，由同級財政部門依據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統(tǒng)籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各年度支出責任，并綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項目開發(fā)計劃后，出具財政承受能力論證報告審核意見。

　　第九條各級財政部門應當建立本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄，將經(jīng)審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開發(fā)目錄管理。

　　第三章項目政府采購管理

　　第十條對于納入PPP項目開發(fā)目錄的項目，項目實施機構(gòu)應根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證審核結(jié)果完善項目實施方案，報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)按照政府采購管理相關規(guī)定，依法組織開展社會資本方采購工作。

　　項目實施機構(gòu)可以依法委托采購代理機構(gòu)辦理采購。

　　第十一條項目實施機構(gòu)應當優(yōu)先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據(jù)項目需求必須采用單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。

　　第十二條項目實施機構(gòu)應當根據(jù)項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與。

　　第十三條項目實施機構(gòu)應當綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素合理設置采購評審標準，確保項目的長期穩(wěn)定運營和質(zhì)量效益提升。

　　第十四條參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內(nèi)容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購未中選的，財政部門應會同行業(yè)主管部門對其前期投入成本予以合理補償。

　　第十五條各級財政部門應當加強對PPP項目采購活動的支持服務和監(jiān)督管理，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結(jié)果、采購文件、響應文件提交情況及評審結(jié)果等，確保采購過程和結(jié)果公開、透明。

　　第十六條采購結(jié)果公示結(jié)束后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構(gòu)應將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報本級人民政府批準。

　　第十七條 PPP項目合同審核時，應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內(nèi)容是否發(fā)生實質(zhì)性變更，并重點審核合同是否滿足以下要求：

　　(一)合同應當根據(jù)實施方案中的風險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險，并確保應由社會資本方承擔的風險實現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移;

　　(二)合同應當約定項目具體產(chǎn)出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤;

　　(三)合同應當綜合考慮項目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動因素，設定項目基準成本;

　　(四)合同應當根據(jù)項目基準成本和項目資本金財務內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔;

　　(五)合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調(diào)整周期、條件和程序，作為項目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財政部門執(zhí)行補貼或收費定價調(diào)整的依據(jù)。

　　第四章項目財政預算管理

　　第十八條行業(yè)主管部門應當根據(jù)預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。

　　第十九條本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會審議。

　　第二十條行業(yè)主管部門應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算：

　　(一)收支測算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結(jié)合本年度預算執(zhí)行情況、支出績效評價結(jié)果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數(shù)額。

　　(二)支出編制。行業(yè)主管部門應將需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出標準和要求，列入支出預算。

　　(三)收入編制。行業(yè)主管部門應將政府在PPP項目中獲得的收入列入預算。

　　(四)報送要求。行業(yè)主管部門應將包括所有PPP項目全部收支在內(nèi)的預算，按照統(tǒng)一的時間要求報同級財政部門。

　　第二十一條財政部門應對行業(yè)主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效評價、價格調(diào)整等因素，合理確定預算金額。

　　第二十二條 PPP項目中的政府收入，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定取得的資產(chǎn)權益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專項獎補資金收入等。

　　第二十三條 PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出。

　　第二十四條行業(yè)主管部門應當會同各級財政部門做好項目全生命周期成本監(jiān)測工作。每年一季度前，項目公司(或社會資本方)應向行業(yè)主管部門和財政部門報送上一年度經(jīng)第三方審計的財務報告及項目建設運營成本說明材料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會監(jiān)督。

　　第二十五條各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運行監(jiān)控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現(xiàn)項目績效目標。監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行與原定績效目標偏離時，應及時采取措施予以糾正。

　　第二十六條社會資本方違反PPP項目合同約定，導致項目運行狀況惡化，危及國家安全和重大公共利益，或嚴重影響公共產(chǎn)品和服務持續(xù)穩(wěn)定供給的，本級人民政府有權指定項目實施機構(gòu)或其他機構(gòu)臨時接管項目，直至項目恢復正常經(jīng)營或提前終止。臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，根據(jù)合作協(xié)議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。

　　第二十七條各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。

　　第二十八條各級財政部門應依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預算資金。

　　對于績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。

　　對于績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

　　第五章項目資產(chǎn)負債管理

　　第二十九條各級財政部門應會同相關部門加強PPP項目涉及的國有資產(chǎn)管理，督促項目實施機構(gòu)建立PPP項目資產(chǎn)管理臺賬。政府在PPP項目中通過存量國有資產(chǎn)或股權作價入股、現(xiàn)金出資入股或直接投資等方式形成的資產(chǎn)，應作為國有資產(chǎn)在政府綜合財務報告中進行反映和管理。

　　第三十條存量PPP項目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權轉(zhuǎn)讓的，應由項目實施機構(gòu)會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產(chǎn)管理相關辦法，依法進行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失。

　　第三十一條 PPP項目中涉及特許經(jīng)營權授予或轉(zhuǎn)讓的，應由項目實施機構(gòu)根據(jù)特許經(jīng)營權未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，通過競爭性程序確定特許經(jīng)營權的價值，以合理價值折價入股、授予或轉(zhuǎn)讓。

　　第三十二條項目實施機構(gòu)與社會資本方應當根據(jù)法律法規(guī)和PPP項目合同約定確定項目公司資產(chǎn)權屬。對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權益的所有權和收益權，經(jīng)行業(yè)主管部門和財政部門同意，可以依法設置抵押、質(zhì)押等擔保權益，或進行結(jié)構(gòu)化融資，但應及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示。項目建設完成進入穩(wěn)定運營期后，社會資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實現(xiàn)部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務持續(xù)穩(wěn)定提供的除外。

　　第三十三條各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門做好項目資產(chǎn)移交工作。

　　項目合作期滿移交的，政府和社會資本雙方應按合同約定共同做好移交工作，確保移交過渡期內(nèi)公共服務的持續(xù)穩(wěn)定供給。項目合同期滿前，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應組建項目移交工作組，對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，項目資產(chǎn)不符合合同約定移交標準的，社會資本應采取補救措施或賠償損失。

　　項目因故提前終止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因?qū)е绿崆敖K止的，應當依據(jù)合同約定給予社會資本相應補償，并妥善處置項目公司存續(xù)債務，保障債權人合法權益;如因社會資本原因?qū)е绿崆敖K止的，應當依據(jù)合同約定要求社會資本承擔相應賠償責任。

　　第三十四條各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目債務的監(jiān)控。PPP項目執(zhí)行過程中形成的負債，屬于項目公司的債務，由項目公司獨立承擔償付義務。項目期滿移交時，項目公司的債務不得移交給政府。

　　第六章監(jiān)督管理

　　第三十五條各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目的監(jiān)督管理，切實保障項目運行質(zhì)量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。

　　財政部門應當會同相關部門加強項目合規(guī)性審核，確保項目屬于公共服務領域，并按法律法規(guī)和相關規(guī)定履行相關前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。

　　政府與社會資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規(guī)定以及PPP項目合同約定規(guī)范運作，不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構(gòu)對社會資本方股東的股權進行回購安排。

　　財政部門應根據(jù)財政承受能力論證結(jié)果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執(zhí)行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規(guī)避PPP項目相關評價論證程序。

　　第三十六條各級財政部門應依托PPP綜合信息平臺，建立PPP項目庫，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。

　　項目準備、采購和建設階段信息公開內(nèi)容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息，采購文件，采購成交結(jié)果，不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的項目合同文本，開工及竣工投運日期，政府移交日期等。項目運營階段信息公開內(nèi)容包括PPP項目的成本監(jiān)測和績效評價結(jié)果等。

　　財政部門信息公開內(nèi)容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執(zhí)行及決算情況等。

　　第三十七條財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處應對PPP項目財政管理情況加強全程監(jiān)督管理，重點關注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資產(chǎn)管理、債務管理、績效評價等環(huán)節(jié)，切實防范財政風險。

　　第三十八條對違反本辦法規(guī)定實施PPP項目的，依據(jù)《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究有關人員責任;涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。

　　第七章附則

　　第三十九條本辦法由財政部負責解釋。

　　第四十條本辦法自印發(fā)之日起施行。