測繪事業(yè)的總體布局問題是事關(guān)測繪工作全局和長遠發(fā)展以及發(fā)展途徑和措施選擇的大問題，但一直以來缺乏全面、系統(tǒng)和統(tǒng)一的認識。在本刊2008年第一期，本人簡要分析了四位一體的測繪事業(yè)建設(shè)總體布局，即：建設(shè)信息化測繪體系，構(gòu)建數(shù)字地理空間框架，加強測繪公共服務(wù)，發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，闡述了四個方面各自的重要特點和主要內(nèi)容。今年年初，李克強副總理對測繪工作提出了構(gòu)建數(shù)字中國的重要指示。本文想通過研究測繪工作布局形成過程，進一步強化四位一體測繪事業(yè)建設(shè)齊頭并進、全面推動數(shù)字中國建設(shè)的發(fā)展理念。

　　一、測繪事業(yè)合理布局的重要性

　　任何一項事務(wù)都可以劃分為若干個分支，如果分支劃分的多，每個分支就會顯得單薄零碎，如果分支劃分的少，又會產(chǎn)生交叉重疊，造成業(yè)務(wù)扯皮和管理混亂。劃分的標準、層次不同，細分的結(jié)果就會有較大差別。從測繪主體業(yè)務(wù)角度看，如果以學(xué)科發(fā)展劃分，可以分為大地測量與導(dǎo)航定位、攝影測量與遙感、地圖制圖與地理信息系統(tǒng)等方面；如果以業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分，可以分為公益性測繪、營利性測繪，也可分為基礎(chǔ)測繪、工程測繪、地籍測繪及其它專業(yè)測繪等。從測繪事業(yè)整體角度看，也可以分為測繪生產(chǎn)、測繪服務(wù)、測繪科研、測繪管理等方面。

　　全面審視測繪事業(yè)的總體布局，必須站在事業(yè)大局和長遠戰(zhàn)略的高度，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以黨中央國務(wù)院對測繪工作的指示精神為依據(jù)，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對測繪工作的需求為宗旨，以測繪事業(yè)發(fā)展進步的現(xiàn)實狀況為基礎(chǔ)，既要體現(xiàn)全局性和宏觀性，也要體現(xiàn)方向性和目標性。根據(jù)以上思路和原則，本人認為，應(yīng)盡快確立四位一體的測繪事業(yè)建設(shè)布局和“四加一”的測繪事業(yè)整體布局，即：從測繪業(yè)務(wù)發(fā)展上講，在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)，可以把測繪事業(yè)分為信息化測繪體系、數(shù)字地理空間框架、測繪公共服務(wù)和地理信息產(chǎn)業(yè)四大部分；如果考慮測繪事業(yè)整體布局，則應(yīng)在以上四方面基礎(chǔ)上增加“測繪行政管理”。

　　合理布局測繪事業(yè)總體架構(gòu)，關(guān)系測繪事業(yè)全局和長遠的發(fā)展，關(guān)系測繪事業(yè)發(fā)展途徑和措施的選擇，對于有效推進測繪事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。一是有利于拓展測繪工作業(yè)務(wù)領(lǐng)域。譬如，明確了地理信息產(chǎn)業(yè)是測繪事業(yè)的重要組成部分，則測繪業(yè)務(wù)與管理范疇都將得到有效擴展。譬如，把測繪公共服務(wù)明確為測繪部門的重要職責(zé)，對于推進測繪成果的更廣泛應(yīng)用具有重要作用；二是有利于爭取對測繪工作的理解支持。譬如，籠統(tǒng)地把數(shù)字地理空間框架、測繪公共服務(wù)的內(nèi)容納入信息化測繪體系，不僅只能在一個體系中爭取經(jīng)費，而且也難以與國家現(xiàn)行投資渠道相吻合。反之，如果把基礎(chǔ)測繪經(jīng)費集中用于數(shù)字地理空間框架建設(shè)，則可將測繪公共服務(wù)、信息化測繪體系建設(shè)、地理信息產(chǎn)業(yè)示范項目等在相應(yīng)管理和投資渠道中爭取更廣泛的支持；三是有利于增強測繪工作者的自豪感。測繪事業(yè)服務(wù)于經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域，地理信息的應(yīng)用無處不在。如果我們用三、兩個方面就把一個事業(yè)都囊括進去，甚至用一個體系把整個事業(yè)都概括了，就把它說小了，既不利于事業(yè)發(fā)展，也不利于強化測繪工作者的歸屬感和自豪感。

　　二、測繪事業(yè)總體布局的形成

　　所有測繪活動的最終目的都是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障服務(wù)。按照服務(wù)對象劃分，測繪服務(wù)涵蓋三個主要方面，一是為管理決策服務(wù)，包括為政府部門、企事業(yè)單位的管理與決策等提供測繪產(chǎn)品和技術(shù)支持；二是為工程建設(shè)服務(wù)，包括為各類建筑工程、生態(tài)環(huán)境工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程等提供測繪產(chǎn)品和技術(shù)支持；三是為人民生活服務(wù)，包括為社會大眾提供交通旅游地圖、網(wǎng)絡(luò)地理信息、車載導(dǎo)航和手機定位、房產(chǎn)測繪等服務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，測繪服務(wù)的主體發(fā)生了根本性變化，一是根據(jù)政事、政企分開的要求，政府發(fā)揮有限作用，主要提供基本公共服務(wù)；二是企業(yè)迅速成長成熟，在滿足經(jīng)濟社會發(fā)展特別是社會大眾生活需要方面更多地發(fā)揮主體作用。正是由于服務(wù)主體的變化，測繪服務(wù)形成了兩大主要分支，即政府的公共服務(wù)和企業(yè)的營利性服務(wù)，而企業(yè)營利性服務(wù)的規(guī)?；l(fā)展推動形成了地理信息產(chǎn)業(yè)。

　　為提供有效的測繪保障服務(wù)，基礎(chǔ)測繪是前提、核心和關(guān)鍵?；A(chǔ)測繪主要包括建設(shè)測繪基準體系、測制基本地形圖、建設(shè)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫等。基礎(chǔ)測繪的本質(zhì)是建設(shè)基礎(chǔ)地理信息資源，為數(shù)字中國建設(shè)提供一個基本的地理的空間的框架。在數(shù)字地球和空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施概念提出以后，我國測繪工作者創(chuàng)造了數(shù)字中國地理空間框架的概念，并得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志的確認，從而形成了測繪工作的一個重要方向。盡管在開始定義數(shù)字中國地理空間框架時賦予了其豐富的內(nèi)涵，但在十多年的實踐中，框架的主要內(nèi)容實質(zhì)上就是各種類型和尺度的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。同時，由于前文所述，“中國”作為一個獨特的范圍概念，嵌入到一個通用概念中并不科學(xué)，因此，稱數(shù)字地理空間框架更為恰當(dāng)。

　　為建設(shè)數(shù)字地理空間框架，提供有效測繪保障服務(wù)，需要測繪技術(shù)和裝備設(shè)施的有力支撐。在“十五”測繪科技發(fā)展規(guī)劃中，為適應(yīng)測繪信息化發(fā)展的需要，提出了建立信息化的測繪技術(shù)體系的目標任務(wù)，明確了測繪科技發(fā)展的前進方向。2003年胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上，對測繪工作作出重要指示，要求著力構(gòu)建數(shù)字中國地理空間框架，加快信息化測繪體系建設(shè)，提高測繪保障服務(wù)能力，從而確立了比信息化測繪技術(shù)體系內(nèi)容更加寬泛的信息化測繪體系作為測繪業(yè)務(wù)手段的重要地位。

　　測繪管理是測繪工作的重要內(nèi)容，主要包括測繪管理體制建設(shè)、測繪法規(guī)政策制定、測繪市場監(jiān)督管理等。此外，測繪事業(yè)發(fā)展中還包括測繪人才隊伍建設(shè)和測繪文化建設(shè)等，在此不一一贅述。測繪事業(yè)的總體架構(gòu)及其形成可以用圖一表示。

　　三、著力推進四位一體測繪事業(yè)建設(shè)步伐

　　今年年初，國家測繪局明確提出了今后一個時期測繪事業(yè)發(fā)展的思路和目標，即：構(gòu)建數(shù)字中國、豐富地理信息，搭建共享平臺、保障社會需求，完善體制機制、強化統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)建和諧測繪、推動科學(xué)發(fā)展。要實現(xiàn)這一總體目標，必須加快推進信息化測繪體系、數(shù)字地理空間框架、測繪公共服務(wù)、地理信息產(chǎn)業(yè)四位一體的測繪事業(yè)建設(shè)步伐。其中，信息化測繪體系建設(shè)需要全社會共同參與和協(xié)力推進，主要是發(fā)展現(xiàn)代測繪技術(shù)與裝備等測繪生產(chǎn)力；數(shù)字地理空間框架建設(shè)是基礎(chǔ)測繪的主要任務(wù)，主要是建設(shè)基礎(chǔ)地理信息資源；測繪公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，是以信息化測繪體系為手段，以數(shù)字地理空間框架為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供基本公共服務(wù)；發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)主要強調(diào)對地理信息資源的社會化開發(fā)利用，體現(xiàn)企業(yè)在測繪事業(yè)建設(shè)中的重要作用。加快測繪事業(yè)建設(shè)步伐，重點要在以下幾個方面取得新的突破。

　　一是加快基礎(chǔ)測繪建設(shè)，著力提升基礎(chǔ)地理信息保障水平。組織基礎(chǔ)測繪是各級政府測繪部門的重要任務(wù)。要加快建立全國基礎(chǔ)測繪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，充分調(diào)動國家和地方各方面的積極性，探索社會資金對市縣基礎(chǔ)測繪的投入機制。加快實施國家和地方基礎(chǔ)測繪規(guī)劃，大力推進數(shù)字地理空間框架建設(shè)，夯實測繪保障服務(wù)的信息資源基礎(chǔ)。

　　二是加快公共產(chǎn)品開發(fā)，著力提升政府公共服務(wù)水平。提供測繪公共服務(wù)是各級政府測繪部門的重要職責(zé)。要進一步強化政府公共服務(wù)理念，積極爭取財政支持，深入調(diào)查研究，在數(shù)字地理空間框架基礎(chǔ)上，加快測繪公共產(chǎn)品開發(fā)，創(chuàng)新公共服務(wù)手段和機制，充分發(fā)揮測繪公共服務(wù)在政府管理決策、重大戰(zhàn)略實施、重大工程建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等工作中的作用。

　　三是加快科技自主創(chuàng)新，著力提升測繪裝備與設(shè)施水平。測繪技術(shù)及裝備設(shè)施是測繪業(yè)務(wù)的重要支撐手段。既要通過各級財政加大對測繪技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，更要發(fā)揮企業(yè)在科技自主創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化中的作用，加快建設(shè)現(xiàn)代化的地理信息獲取、處理、管理與服務(wù)等方面的技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施，大力推進信息化測繪體系建設(shè)，顯著提高測繪生產(chǎn)力水平。

　　四是加快推進企業(yè)發(fā)展，著力提升地理信息社會化應(yīng)用水平。要緊密圍繞大規(guī)模財政支出、突出的就業(yè)問題、社會大眾緊迫需求等新形勢和新要求，創(chuàng)造更加有利條件，激發(fā)更多民間投資，支持更廣泛的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，增強產(chǎn)業(yè)綜合競爭力，一方面加快推進地理信息的社會化開發(fā)利用，充分發(fā)揮企業(yè)在測繪保障服務(wù)、特別是滿足社會大眾生活中的主體作用；另一方面做大（大數(shù)量、大規(guī)模）做強（高質(zhì)量、高效益）地理信息產(chǎn)業(yè)，為增加就業(yè)出把力，為促進增長做貢獻。

　　五是加強統(tǒng)一監(jiān)督管理，著力營造良好發(fā)展環(huán)境。要切實解放思想，更新觀念，創(chuàng)新制度，創(chuàng)新管理，正確認識社會主義市場經(jīng)濟中測繪監(jiān)管的目的和作用，正確處理好政府公共服務(wù)與市場社會化服務(wù)的關(guān)系，把推動四位一體測繪事業(yè)建設(shè)又好又快發(fā)展作為測繪管理工作的出發(fā)點和落腳點，進一步為企事業(yè)單位的發(fā)展壯大做好服務(wù)，避免重管制、輕服務(wù)現(xiàn)象，切實把管理的重點放在制定規(guī)則、理順關(guān)系、疏通障礙上，放在優(yōu)化環(huán)境、規(guī)范秩序、促進發(fā)展上。

　　六是加強測繪教育培訓(xùn)，著力提高人才隊伍支撐能力。人才資源是第一資源，人才隊伍是事業(yè)發(fā)展的根本保障。要以提高領(lǐng)導(dǎo)決策能力為核心，加強黨政人才培養(yǎng)；以增強自主創(chuàng)新能力為重點，加強專業(yè)技術(shù)技能人才培養(yǎng)；以重大科研和工程項目為平臺，造就一批戰(zhàn)略專家和學(xué)術(shù)技術(shù)帶頭人；以提升企業(yè)管理和競爭能力為目標，造就一批經(jīng)營管理人才和企業(yè)家。要適當(dāng)調(diào)整測繪系統(tǒng)事業(yè)單位組織體系，建成一支“人員精干、裝備精良、保障高效”的現(xiàn)代基礎(chǔ)測繪隊伍。

　　七是加強測繪文化建設(shè)，著力增強凝聚力和戰(zhàn)斗力。堅持以人為本，通過學(xué)習(xí)型組織、和諧單位創(chuàng)建活動以及思想政治工作等方式，積極踐行社會主義核心價值，繼承弘揚測繪優(yōu)良傳統(tǒng)，倡導(dǎo)昂揚向上、勤思好學(xué)、頑強拼搏、銳意進取的精神和團結(jié)協(xié)作、嚴謹有序、務(wù)實高效、與時俱進的作風(fēng)，培育形成良好的思想理念、精神境界、價值取向、職業(yè)操守和行為規(guī)范，激發(fā)廣大測繪工作者熱愛測繪、服務(wù)測繪、奉獻測繪的激情和才智。要不斷豐富測繪文化資源，增強測繪文化活力，充分發(fā)揮測繪文化的教育、熏陶、凝聚、輻射、激勵、約束等作用，引導(dǎo)職工堅定理想信念，提高道德素質(zhì)，培養(yǎng)健康情趣，提升文化品位，增強測繪隊伍的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，為推動測繪事業(yè)新發(fā)展提供強大精神動力和思想保證。