地理信息產業(yè)是信息產業(yè)的重要組成部分，是戰(zhàn)略性新興產業(yè)，應選擇和納入國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃之中，以進一步解放思想、轉變觀念，從戰(zhàn)略和全局的高度，系統(tǒng)地提出加快地理信息產業(yè)大發(fā)展的重大政策措施，加快推進地理信息產業(yè)的發(fā)展和改革，加強對產業(yè)發(fā)展的指導和服務，努力營造良好的產業(yè)發(fā)展環(huán)境，營造有利于地理信息產業(yè)企業(yè)發(fā)展的公平、公正、有序、寬松的市場環(huán)境，發(fā)揮地理信息產業(yè)在經濟社會信息化建設的基礎性、戰(zhàn)略性作用，促使其在經濟社會各方面得到廣泛應用，盡快成為國民經濟的新增長產業(yè)。
一、我國地理信息產業(yè)具有的戰(zhàn)略性新興產業(yè)特性
后金融危機時代，在轉變經濟發(fā)展方式和產業(yè)結構升級中，國家加快培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)。地理信息產業(yè)是以3S(或3S+C)空間信息技術(地理信息系統(tǒng)GIS、遙感技術RS、全球定位系統(tǒng)GPS和衛(wèi)星通信技術C)為支撐發(fā)展起來的戰(zhàn)略性新興產業(yè)。3S空間信息技術的發(fā)展與廣泛應用，推動著地理信息產業(yè)的發(fā)展。地理信息產業(yè)是地理信息生產和服務部門，地理信息資源是數(shù)據量最大、覆蓋面最寬、應用面最廣的信息資源之一，是一種具有全局意義、長遠影響和持續(xù)作用的基礎性信息資源。由3S為基礎形成的電子地圖、衛(wèi)星導航、遙感影像等地理信息產品，已經廣泛應用于人類經濟社會活動的許多領域。地理信息產業(yè)應用也正由原來簡單的地理要素和空間信息的查詢，向智能化輔助決策型的綜合信息知識服務系統(tǒng)發(fā)展，由通用管理功能向專業(yè)功能方向發(fā)展，服務于人們的生活、工作，帶來巨大效益和便利，對國民經濟建設和社會發(fā)展進步具有重要意義。
我國地理信息產業(yè)具有戰(zhàn)略性新興產業(yè)的特性，其特性是在發(fā)展中不斷形成的，地理信息產業(yè)選擇和確定為戰(zhàn)略性新興產業(yè)的主要依據有以下六方面。
(一)地理信息產業(yè)具有市場前景的廣闊性和高增長性
近十年來，我國的地理空間信息技術產業(yè)從無到有，在技術發(fā)展與市場開拓等方面取得了明顯的進展。
一是3S產品新應用領域不斷開拓和擴大，由規(guī)劃、國土、資源、環(huán)境、測繪、國防等傳統(tǒng)領域擴展到科學決策、社會、經濟、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務等領域，形成了許多行業(yè)的地理信息數(shù)據庫和較為成熟的應用模型，3S的應用已經呈現(xiàn)出規(guī)?；?、市場化、網絡化和服務化的特點，在經濟社會各領域發(fā)揮了重要作用。
二是社會對地理信息產品需求廣泛，培育著一個潛力巨大的地理信息市場。在我國，3S的應用主體是以政府部門應用為主，面向企業(yè)和社會公眾的應用正在高速發(fā)展和普及，未來面向企業(yè)以及大眾的信息服務將成新增長點。地理信息技術正在融入IT主流，形成自己的鮮明特色，市場前景良好，發(fā)展?jié)摿薮?，并且隨著地理信息應用與日俱增，地理信息資源的供給與需求的矛盾會更加突出。
三是市場涌現(xiàn)出一批GIS企業(yè)，產業(yè)規(guī)模不斷擴大，成為經濟增長新亮點。近年來，我國地理信息產業(yè)保持了高速發(fā)展態(tài)勢，年平均增長率超過20%。有關部門推算，2008年我國地理信息產業(yè)總規(guī)模已超過600億元，從業(yè)人員約40萬，我國從事地理信息采集、處理和服務以及具有測繪資質的從業(yè)主體已超過1.8萬家，初步形成了一批龍頭企業(yè)，如胡錦濤總書記視察過的東方道邇公司等。
(二)新應用帶動新增長
3S一體化結合使地理信息數(shù)據和技術將廣泛地被應用在國民經濟的幾乎每個行業(yè)和領域，包括國土資源、礦產資源、自然災害、生態(tài)環(huán)境、地質構造探測、城市規(guī)劃、緊急事務處理、經濟社會規(guī)劃、工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、海洋、交通、鐵道、統(tǒng)計、公安、軍事、電力、能源、通信、房產、保險等行業(yè)和部門。隨著互聯(lián)網技術、無線通信技術、移動通信技術的發(fā)展，衛(wèi)星導航技術與GIS結合，特別是3G移動通信的啟動，面對社會大眾的網絡地理信息服務和基于位置的服務(LBS)成為地理信息產業(yè)發(fā)展的新亮點，并將逐漸成為地理信息產業(yè)的重要發(fā)展方向。
(三)地理信息產業(yè)與物聯(lián)網融合
物聯(lián)網方興未艾，我國正在高度關注、重視物聯(lián)網研究，以形成支持新一代信息技術發(fā)展的政策措施。“物聯(lián)網”是通過地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位技術、電子標簽識別技術和移動通信技術，讓所有的物品都通過網絡聯(lián)系起來，以便于管理。隨著下一代互聯(lián)網、第三代移動通信網絡和寬帶光纖接入網建設，未來十年內物聯(lián)網將大規(guī)模普及，物聯(lián)網的興起必將為我國地理信息產業(yè)發(fā)展帶來巨大需求，地理信息技術也將與物聯(lián)網技術高度融合，新地理信息時代將隨之到來。
(四)地理信息產業(yè)鏈長、帶動系數(shù)大
3S技術將融入信息技術的主流，對國民經濟增長有著廣泛的影響，具有較強的關聯(lián)效應，構成了龐大的地理信息產業(yè)鏈和產業(yè)關聯(lián)群。有關統(tǒng)計顯示，地理信息產業(yè)關聯(lián)度大于1∶10。在上游直接帶動和融合了計算機、網絡、移動通信技術、測繪儀器等設備和產品的生產和制造，以及各種系統(tǒng)軟件和工具軟件產業(yè)的發(fā)展。在中游直接帶動遙感產業(yè)、衛(wèi)星導航定位產業(yè)發(fā)展，帶動地理信息數(shù)據的生產和技術服務以及地理信息系統(tǒng)應用市場發(fā)展。在下游直接帶動了各行各業(yè)的信息化建設，推動國家信息化進程。隨著近年來國民經濟的不斷發(fā)展和國家對基礎設施建設的戰(zhàn)略性投入，同時參考發(fā)達國家經濟和地理信息行業(yè)發(fā)展的歷程，預計我國地理信息產業(yè)的市場和需求在今后的10年內將會有較大增長，我國的地理信息產業(yè)將形成為萬億元以上規(guī)模的產業(yè)。
(五)地理信息成為國家創(chuàng)新體系和信息化建設的重要組成部分
以3S為基礎，將3S各獨立技術中的有關部分有機集成起來，構成一個強大的技術體系，可實現(xiàn)對各種空間信息和環(huán)境信息的快速、機動、準確、可靠的收集、處理與更新。促進3S技術集成應用的發(fā)展，是在應用推動的基礎上建立的，是系統(tǒng)與業(yè)務結合的需要。初步形成產學研企相結合的技術創(chuàng)新體系和地理信息產業(yè)鏈，已經涌現(xiàn)出一批實用、優(yōu)秀的遙感軟件，北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)正在實施，已具備發(fā)射高分辨率衛(wèi)星的能力等。隨著信息化、網絡化、數(shù)字化向縱深發(fā)展，互聯(lián)網與地理信息系統(tǒng)相互交織，數(shù)字地球、智慧地球逐步從概念走向開發(fā)和應用，地理信息成為國家創(chuàng)新體系和信息化建設的重要組成部分。
(六)技術先進性和勞動密集性并存
作為信息產業(yè)的一個組成部分，地理信息產業(yè)廣泛利用了當前信息產業(yè)中最前沿、最尖端的技術，比如航空航天技術、空間數(shù)據庫技術、高速通信技術、虛擬現(xiàn)實技術、人工智能技術等，地理信息產業(yè)中所面臨的問題，也促進了信息產業(yè)的發(fā)展。在當前技術水平下，地理信息產業(yè)也是一個高層次的勞動密集型產業(yè)，基礎的定位信息、重力信息仍需要人工測繪，影像數(shù)據庫也需要人工糾正、判讀，地籍數(shù)據庫要人工采集。在較長一段時間內，地理信息產業(yè)的勞動密集性特征將不會改變。
二、我國地理信息產業(yè)發(fā)展中存在的主要挑戰(zhàn)
(一)基礎地理信息數(shù)據開放度低，致使地理信息產業(yè)發(fā)展裹足不前
目前，發(fā)展我國地理信息產業(yè)，基礎地理信息的開放程度是關鍵，這也是地理信息產業(yè)發(fā)展存在的主要問題。地理信息產業(yè)的核心是地理信息資源，地理信息資源的重要組成部分是基礎地理信息?；A地理信息數(shù)據體系是數(shù)字中國地理空間框架的核心，要在基礎地理信息上開發(fā)地理信息技術應用服務。地理信息產業(yè)作為一個安全關聯(lián)度較高的產業(yè)，一方面，地理信息產業(yè)發(fā)展越來越需要大比例尺、高精度、多時相、全要素的地理信息資源;另一方面，地理信息尤其是高精度的基礎地理信息日益成為未來信息化戰(zhàn)爭爭奪的重要資源。目前，我國的基礎地理信息政策對市場迫切需要的大比例尺基礎地理數(shù)據保密要求較高。地理信息產業(yè)發(fā)展需要多元主體投入，尤其是民間資本參與，否則無法快速滿足經濟社會發(fā)展的巨大需求。如果保密定位層次過寬，則會造成投資者無法參與。
基礎地理信息數(shù)據保密難題，基于“精準打擊”憂慮，這涉及對地理信息技術發(fā)展的認識問題。隨著傳感器技術不斷進步，影像分辨率不斷提高，國際間的商用衛(wèi)星在可見光波段已達到0.41米分辨率，全天候微波衛(wèi)星遙感圖像也達到1米分辨率，其中以WorldView-1最為出色，它們的全色影像分辨率均已到達0.5米以下，訪問周期在1—3天。國外一般的遙感專家都可以提取出地面許多目標的幾何特征，甚至包括目標的紅外光譜區(qū)和微波波段的特征，從而推測目標性質。
(二)缺乏核心技術，自主創(chuàng)新保障能力不夠
我國已形成了一批規(guī)模較大、可以支撐國家信息化和社會經濟發(fā)展的空間基礎設施，為3S規(guī)?；?、產業(yè)化應用創(chuàng)造了條件。發(fā)展新興產業(yè)關鍵是掌握核心技術，而我國地理信息產業(yè)核心資源和應用開發(fā)能力不足。目前，國產遙感衛(wèi)星數(shù)據源的規(guī)模和水平與國際先進水平尚有差距，比如在產業(yè)上游，高中分辨率遙感影像市場90%用外國衛(wèi)星，在高分辨率數(shù)據方面無法與國外數(shù)據源競爭;衛(wèi)星導航定位和遙感的基礎設施、技術裝備和數(shù)據處理軟件等主要依賴國外;大型地理信息系統(tǒng)軟件方面也是國外產品占主流，海量多源地理信息數(shù)據處理、集成管理與網絡化應用服務、地理信息數(shù)據分析、表達與可視化、信息共享與安全、知識產權保護等方面的技術研發(fā)不夠，缺乏自主的大型地理信息系統(tǒng)基礎軟件、數(shù)據庫管理軟件、遙感影像處理軟件等，自主技術保障能力不足，需要在創(chuàng)新上突破。
(三)地理信息共享機制不健全，地理信息標準化建設有待加強
盡管我國地理信息數(shù)據資源儲備不斷增長，但存在諸多問題，包括地理信息數(shù)據共享的觀念落后、渠道不暢、機制不健全、共享程度低;集成化程度低，系統(tǒng)結構開發(fā)性差，沒有實現(xiàn)與全球定位系統(tǒng)、遙感信息的集成應用，難以滿足現(xiàn)代資源環(huán)境管理向集成化、綜合化方向發(fā)展的需要;涉密信息較多，地理信息的可獲得性和信息質量等與實際應用需求存在著較大差距，“信息孤島”現(xiàn)象較為嚴重。因而，使得地理信息資源開發(fā)利用不足與重復建設并存?成為地理信息產業(yè)發(fā)展的一個瓶頸。
地理信息標準化是地理信息產業(yè)發(fā)展的重要基礎條件，是高技術產業(yè)的制高點，也是提高產業(yè)規(guī)模效益和深化地理信息應用的保證。我國地理信息標準不統(tǒng)一，不同的信息系統(tǒng)之間的技術標準、數(shù)據交換標準、元數(shù)據標準等方面存在著較大差別，難以共享;在標準的理論基礎和適用性上與國際有關組織相比有較大差距。
(四)地理信息服務在政府管理決策中的應用急待拓展
地理信息服務具有十分廣泛的應用前景，一是面向政府管理決策，二是面向企業(yè)信息化建設，三是面向社會大眾生活。地理信息技術已經在我國政府管理決策的多個領域得到應用，然而，進展還比較緩慢，其巨大的社會效益還需向縱深拓展。主要是由于思想觀念沒有及時轉變、3S技術還不完善、電子政務還不深入等原因，致使政府3S實際應用效果并不理想。概括起來，3S在政府管理決策應用中主要存在如下一些問題：?1 一些部門和地方領導沒有“空間意識”，重視程度不夠。?2 3S應用不廣泛、不深入，利用率低，許多還停留在地理可視化和空間查詢層面，尚未真正應用于提高決策水平和效率上。?3 3S用戶界面復雜、術語多，使用門檻高，對于領導干部和普通公務員等非專業(yè)人員操作起來難度較大。
三、國外發(fā)展地理信息產業(yè)法規(guī)政策的一些做法
(一)美國政府推動和支持，私人資本積極參與
美國的地理信息產業(yè)發(fā)展始于20世紀60年代，主管地理信息產業(yè)的部門為聯(lián)邦地質調查局下屬的國家測繪部(NMP)，NMP主要著眼于數(shù)據標準、分發(fā)政策和應用技術的制定，制圖數(shù)據的采集與一體化、地球科學信息的管理與分發(fā)、地理研究與應用，項目重點為國家空間數(shù)據基礎設施(NSDI)和國家衛(wèi)星土地遙感數(shù)據檔案(NSLRSDA)，具體的數(shù)據采集工作則以合同方式承包給其他機構、公司和個人。美國政府對地理信息產業(yè)的投入，包括對NMP、私營企業(yè)、其他聯(lián)邦政府機構、各級政府和大學的投入。
在美國，作為框架的基礎地理信息數(shù)據基本上是免費的，用戶可以通過各網絡結點下載。廉價地理信息數(shù)據的使用，加速了美國地理信息產業(yè)發(fā)展。2001年“9·11事件”后，國土安全概念融入美國政府的日常工作和美國國民日常生活之中，人們更加清楚地認識到了地理信息的重要性，地理信息系統(tǒng)的應用提高了美國的危機處理能力。
(二)日本20世紀80年代后期改變政府不重視狀況
20世紀80年代GIS在北美蓬勃發(fā)展，但日本政府對GIS的發(fā)展沒有給予足夠重視，私人公司沒有機會使GIS產業(yè)化。這種狀況80年代后半期開始改變，一是GIS在政府各級部門中得到普及，用于農業(yè)、環(huán)境、規(guī)劃和森林管理等領域;二是公共設施、煤氣、電力、通訊等領域的私人公司開始采用GIS進行管理、模擬和規(guī)劃;三是各種數(shù)字地圖數(shù)據庫紛紛建立，用于道路管理、公共設施管理、商業(yè)規(guī)劃和咨詢服務等，尤其是建立各種面向社會的基礎性或專題性的地圖數(shù)據庫。日本勞動力昂貴，如果每個GIS用戶都要專門建立所需的數(shù)值地圖數(shù)據庫，不僅造成浪費，而且費用也是多數(shù)用戶難以承擔的。不解決建庫問題，GIS的普及是不可能的。因此，建立各種面向社會的基礎性或專題性的地圖數(shù)據庫，成為推動GIS產業(yè)化的重要因素，地圖數(shù)據庫的建立和銷售也成為GIS產業(yè)的一個重要部分。
(三)英國基礎地理數(shù)據是公益性活動
領導英國地理信息產業(yè)發(fā)展的是英國陸軍測量局，它既為軍隊服務，又提供民用產品。由于認識到基礎地理數(shù)據的生產屬于公益性的活動，從1999年4月份開始，英國政府開始投資測量局的非商業(yè)性活動。作為一個政府部門，它得到的政府資助逐年減少，其提供的數(shù)據服務需要用戶付費。
四、建議
(一)把地理信息產業(yè)選擇和確定為我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)
地理信息產業(yè)是信息產業(yè)的重要組成部分，是戰(zhàn)略性新興產業(yè)，應選擇和納入國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃之中，以進一步解放思想、轉變觀念，從戰(zhàn)略和全局的高度，系統(tǒng)地提出加快地理信息產業(yè)大發(fā)展的重大政策措施，加快推進地理信息產業(yè)的發(fā)展和改革，加強對產業(yè)發(fā)展的指導和服務，努力營造良好的產業(yè)發(fā)展環(huán)境，營造有利于地理信息產業(yè)企業(yè)發(fā)展的公平、公正、有序、寬松的市場環(huán)境，發(fā)揮地理信息產業(yè)在經濟社會信息化建設的基礎性、戰(zhàn)略性作用，促使其在經濟社會各方面得到廣泛應用，盡快成為國民經濟的新增長產業(yè)。
(二)調整地理信息保密政策，促進多元投資主體進入
當前，地理信息相關保密政策已制約產業(yè)發(fā)展，應妥善處理地理信息保密與利用的關系，以保障安全、高效利用為原則，科學合理確定地理信息保密內容。應根據地理信息產業(yè)發(fā)展的新形勢、新變化創(chuàng)新地理信息保密政策，加快制定和發(fā)布地理信息分層定密方案，解決定密過寬問題，制定和修訂涉密地理信息使用管理辦法、地理信息市場監(jiān)督管理條例、地理信息數(shù)據網絡登載傳播管理辦法等，以利于多元投資主體廣泛參與地理信息產業(yè);加強地理信息共享法規(guī)建設，建立共享機制，規(guī)范共享行為，切實解決地理信息資源開發(fā)利用的瓶頸，使其更加適應地理信息產業(yè)發(fā)展的要求。相對于下一代互聯(lián)網，隨著Web2.0、網格計算和云計算技術的出現(xiàn)，在地理信息的公開和保密管理、提供和使用管理、知識產權保護、標準、市場準入制度等方面，應不斷及時修訂和完善相關保密法規(guī)，這樣才不至于束縛我國地理信息產業(yè)發(fā)展的手腳。
(三)實行“國家平臺+商業(yè)化運作”的地理信息產業(yè)發(fā)展模式
根據地理信息基礎數(shù)據庫的基礎性、公益性、權威性、統(tǒng)一性、長期性，以及地理信息產品服務產業(yè)鏈長、關聯(lián)效應強和廣泛應用的基本特征，我國地理信息產業(yè)發(fā)展要依靠政府和市場兩種力量，實行“國家平臺+商業(yè)化運作”模式。“國家平臺”是指國家在地理信息產業(yè)發(fā)展中具有主導地位，需要增加對基礎地理信息資源建設與更新的經費支持?；A地理信息數(shù)據庫是國家空間信息基礎設施的重要組成部分，是推進國家信息化建設的基礎資源，為了構建“數(shù)字中國”，國家應著力建設多源、多尺度、多種功能、多類型集成應用的基礎地理信息數(shù)據庫和軟件平臺工具，以及多分辨率、多時相的國家基礎遙感影像數(shù)據庫，統(tǒng)籌協(xié)調全國基礎地理信息資源，包括掌握全球基礎地理信息資源。“商業(yè)化運作”是在地理信息服務與應用領域，建立良好的投資引導機制，允許各類社會資金進入地理信息產業(yè)，促進地理信息企業(yè)資本多元化;著力培育具有自主創(chuàng)新能力的地理信息骨干企業(yè)和知名品牌，實現(xiàn)集團化、集群化、規(guī)?；l(fā)展;不斷推動地理信息產品升級換代和服務多樣化、網絡化、精準化。“商業(yè)化運作”就是要充分發(fā)揮地理信息企業(yè)的市場主體作用，最大限度地激發(fā)企業(yè)的潛能，因為企業(yè)能更多地了解用戶需求，有效解決應用工具系統(tǒng)，創(chuàng)新地理信息服務平臺總體設計、服務方式和運營模式，同時也能反作用促進平臺建設。
(四)推進地理信息資源共享，搭建地理信息公共服務平臺
推進地理信息資源共享是地理信息產業(yè)發(fā)展的基本前提條件，也是避免重復建設、實現(xiàn)資源高效利用的重要措施。要重點圍繞地理信息資源建設與開發(fā)利用的需要，研究制定適應地理信息產業(yè)發(fā)展的標準和規(guī)范。要充分發(fā)揮地理信息相關企業(yè)在地理信息標準研制中的作用，鼓勵和引導地理信息企業(yè)積極采用國家標準。國家搭建地理信息公共服務平臺，主要內容包括：框架數(shù)據生產、服務系統(tǒng)開發(fā)、與政府信息資源整合、基于平臺的應用系統(tǒng)。通過平臺建設，一是整合政府基礎地理信息資源，探索地理信息社會化服務模式，實現(xiàn)面向政府、公眾及行業(yè)部門的及時有效的地理信息綜合服務。二是相繼開發(fā)網上導航、GPS定位服務、政府緊急救助等應用系統(tǒng)，以統(tǒng)一、標準、權威的基礎地理信息促進地理信息服務業(yè)健康快速發(fā)展。三是開發(fā)基于地理空間數(shù)據的土地、環(huán)保、交通、林業(yè)、旅游、公安等各類應用服務和決策服務系統(tǒng)，整合和規(guī)范地理信息服務市場，促進政府各部門信息資源的整合與共享，帶動各行業(yè)地理信息化建設和應用。
(五)加強對地理信息產業(yè)的規(guī)劃和領導
地理信息產業(yè)涉及領域十分廣泛，包括硬件制造、軟件開發(fā)、數(shù)據生產、系統(tǒng)集成、信息服務等，地理信息應用工程涉及面大、投資高、技術復雜，參與部門有軍民許多單位。地理信息產業(yè)發(fā)展，需要協(xié)調和推動跨行業(yè)、跨部門的互聯(lián)互通和重要信息資源的開發(fā)利用、共享等;需要建立地理信息產業(yè)市場監(jiān)管體系;需要加強政策引導，合理確定準入條件，嚴格規(guī)范市場行為，加強地理信息產業(yè)的從業(yè)單位資質管理、從業(yè)人員資格管理、標準與質量管理、地理信息提供和使用許可管理、地理信息安全管理等，使企業(yè)在公正、公開、公平的競爭環(huán)境中發(fā)展。根據地理信息產業(yè)的特點和發(fā)展趨勢，國家有必要設立專門的綜合性的地理信息管理機構，也可以對現(xiàn)有國家測繪管理機構進行改組設立國家地理信息局，行使推進和培育地理信息產業(yè)持續(xù)發(fā)展的職責和職能。（國務院發(fā)展研究中心 李國強）
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